大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蔡宗珍 提出 大法官 林俊益 加入 大法官 張瓊文 加入壹部分 壹、本號解釋逸脫人民聲請案及其原因案件之脈絡，自為於法無據且幾無前例之「架空性」法規審查 一、本件原因案件之法律爭點 本號解釋之原因案件爭議，係因原處分機關（臺北市文化局）以聲請人有違規情事而廢止其所領有之街頭藝人活動許可證（下稱系爭廢止處分），聲請人不服，認系爭廢止處分違法，提起訴願遭決定駁回，進而向臺北高等行政法院提起撤銷訴訟，請求撤銷系爭廢止處分，臺北高等行政法院以系爭廢止處分於法並無違誤，聲請人訴請撤銷為無理由而判決予以駁回。聲請人上訴後，終因上訴不合法遭裁定駁回而告確定。是聲請人聲請解釋所據之確定終局裁判，應為臺北高等行政法院上開判決（下稱系爭判決），其訴訟標的乃「系爭廢止處分是否違法」。對此，行政法院主要據以論斷之法規為：(1)94年4月27日發布之臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法（下稱許可辦法）第6條第1項[1]、第9條[2]及第10條[3]；(2)98年4月9日修正發布之臺北市街頭藝人從事藝文活動實施要點（下稱實施要點）第7點（街頭藝人管理規範）、第8點（稽查作業，含附件圖表）及第9點（許可證之附款）等規定；系爭判決中亦明示其核心法律見解為：「按臺北市街頭藝人之許可與管理，係依據許可辦法，由被告為主管機關。街頭藝人雖得申請取得活動許可證，而於臺北市公共空間從事藝文活動，但仍應受許可辦法及相關法令規定及各公共空間之管理規範。如有違反者，被告得廢止其許可，並令其一年內不得申請核發許可⋯⋯。是臺北市街頭藝人進行公開展演時，應配合被告等相關人員之稽查作業表之標準予以記點，從事藝文活動違反相關規定，經記點累記達9點以上者，被告得廢止其活動許可證，且於一年內不得再行申請許可。」（系爭判決事實及理由六、（二）參照）。系爭判決據此逐一詳細論斷原處分機關廢止聲請人之活動許可證於法有據、原處分機關於本案之稽查作業程序亦無違法、聲請人主張跨年度記點於法有違顯屬無稽、原處分機關就聲請人屢次違規情形陸續所為違規記點並無違法裁量或違反比例原則等情，終以聲請人主張均無可採，原處分機關廢止聲請人所領有之街頭藝人活動許可證之廢止處分於法並無違誤，因而駁回聲請人之訴。 綜上以觀，原因案件所涉訴訟上爭議，乃系爭廢止處分是否違法得撤銷之問題，而系爭廢止處分所涉之街頭藝人違規情事，亦僅涉及聲請人於公共空間從事展演活動時違規使用相關空間之爭議；全案既與聲請人申請核發街頭藝人活動許可證之階段無關，亦無涉聲請人之具體展演內容。 二、本件聲請標的與意旨 本件聲請人於聲請書中開宗明義主張系爭廢止處分「未有法律依據」，違反法律保留，而系爭判決援用上開許可辦法及實施要點，「作為限制聲請人工作權之審判依據」，違憲侵害其「工作權」，牴觸憲法第15條工作權、憲法第23條法律保留及正當行政程序。然本件聲請標的究竟為何，聲請書中卻未明確敘明，僅於「三、（一）確定終局裁判所適用法規」項下，將系爭判決理由中曾述及之許可辦法與實施要點之條次予以臚列；再於聲請解釋憲法之理由部分，以未加定義之「系爭規定」概括稱之；細究其意，應係有意模糊其詞而逕以許可辦法及實施要點2種法規整體作為聲請標的。就此而言，本件聲請案實難謂已具體指摘系爭判決所適用之何等法令究有何違憲之處。 至本件聲請意旨，不外主張臺北市政府文化局依僅屬自治規則性質之許可辦法及實施要點即廢止其活動許可證，且1年內不得再行申請許可，致限制聲請人憲法第15條所保障之工作權，因而牴觸憲法第15條與第23條等；此外，聲請人亦主張系爭規定中之實施要點所訂稽查作業程序，剝奪聲請人陳述意見之機會等，違反正當法律程序（正當行政程序）等。由此觀之，聲請人明顯係扣合廢止街頭藝人活動許可證之處分而為主張，並未爭執街頭藝人活動許可證之發證依據與程序問題，亦未質疑從事街頭藝人展演活動應先申請許可之規定，且聲請人無論於原審程序或本件聲請書中，均未曾主張其於公共空間之展演活動內容受到審查或侵害，而僅爭執管理機關（發證機關）廢止活動許可證欠缺法律或自治條例授權依據，以及其就領有活動許可證者違反空間使用規定行為之稽查程序不符正當行政程序。由於針對廢止處分所提起之撤銷訴訟，行政法院實質審查事項之核心，正為廢止處分是否具備各種合法性要件（自包括程序合法性要件以及廢止依據等實質合法性要件）；因此，本件聲請案實僅就系爭判決之認事用法有所爭執，包括質疑系爭判決引據許可辦法與實施要點相關規定而認定系爭廢止處分於法並無違誤等。 綜上，本件聲請案實不符大審法第5條第1項第2款之聲請要件，理應不受理。本號解釋理由中亦指明許可辦法與實施要點之規定，除許可辦法第4條第1項（即系爭規定一）[4]及第6條第1項（即系爭規定二）外，均不予受理，包括系爭判決審查重點所據之許可辦法第9條及第10條。然而，多數大法官獨獨決議受理系爭規定一及二，即便本件聲請人實未以系爭規定一及二為聲請標的，自未就此具體指摘其有何違憲之疑義，與遭不受理之其他條文之情形並無不同。何況，系爭規定一與系爭廢止處分之違法爭議並無直接關係。無論如何，多數大法官決定「受理」系爭規定一及二之同時，也意味著本號解釋與聲請原因案件及本件聲請案均將分道揚鑣。 三、本號釋憲標的與審查範圍 本號解釋雖係源自人民之聲請，然其解釋標的與審查範圍卻幾乎完全脫離人民據以聲請解釋之確定終局判決（即系爭判決）所涉爭議及其所適用法令之脈絡，甚至亦脫離聲請人之聲請主旨。 |
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