大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 張瓊文 提出 本號解釋多數意見認為臺北市政府於民國（下同）94年4月27日訂定發布施行之臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法（下稱許可辦法）第4條第1項（下稱系爭規定一）、第6條第1項（下稱系爭規定二），及有重要關聯性之第5條第1項規定（下稱系爭規定三），與憲法第11條保障人民言論（藝術表現）自由之意旨不符，侵害人民受憲法第15條所保障之職業選擇自由，且違反法律保留原則，應屬違憲。惟本號解釋多數意見之立論，本席實歉難同意。敬提不同意見書於次，以明其理。 一、本案所涉之基本權爭議 藝術工作者依其創意所為意念之展現，以實現其自我之理念，應受憲法如何之保護，憲法雖未明文規定，過去大法官之解釋亦未直接以之為標的作成解釋，惟現代民主國家大抵都承認此類精神性成果應予保障，無論由憲法第11條所保障之言論自由、著作自由、出版自由或憲法第22條所保障之其他權利均得導出藝術表現自由應受保障，概無疑義。就此而言，本解釋已提出詳細之論述，認為藝術為個人能力之展現，為人類文明之重要指標，街頭藝人為民間藝術能力之自主呈現。人民透過藝術表演活動，表達創作理念以實現自我，依其藝術創作之種類及表現，在知性、感性層面，尋求與表演對象之意念溝通及相互理解、共鳴，故人民得充分表現藝術之自由，不僅屬憲法第11條所保障表現自由之範疇，甚至屬具有高價值之言論，是應受憲法高度之保障等語。此一部分，本席敬表同意。 又選擇以藝術表現、展演作為作內容之藝術工作者（非僅限於街頭表演），其工作權應受憲法第15條之保障亦無疑義。值得注意者乃藝術工作者在其自有、或其有權支配或經有權支配之人同意之場所呈現、展演其作品，場所使用權之歸屬明確，其展演並不會與他人對該場所之使用發生衝突。但街頭藝人所表演之場所，如人行道、廣場、公園等，本係國家為提供公眾交通往來方便或休憩之目的所設置。街頭藝人於此等場所進行展演並被動地收取賞金，係利用其本無支配權之場所作為其展演所在，而與國家設置此類場所之初始目的不同，其對於該等場所之使用權利在憲法上應如何定位？與其創作表現之內容應受憲法如何之保障？係屬二事。 申言之，街頭藝人表演內容所受藝術表現自由之基本權保護，與其他非以街頭作為表演場所之藝術工作者，除去街頭之因素，原則上應無不同。惟街頭藝人所用以作為表演工作之場所，依法均屬提供予公眾使用之公物，對公眾使用相關公共空間便利、安全及安寧不免造成影響甚至妨礙，公眾使用公物所生之公共利益與街頭藝人此等受憲法保障之價值產生衝突，自有予以調和之必要。 憲法固然保障人民之工作權──包括藝術工作者之工作權，但憲法是否保障人民有在公共空間工作之基本權？假如答案是肯定的，即如多數意見所稱「街頭藝人自古有之，以街頭走唱作為謀生之方式亦屬人民職業自由之選項」，但接下來的問題會是，非以藝術表演活動為其內涵之其他工作類型是否也有在街頭工作之基本權呢？街頭理髮、打拳賣藥亦自古有之，時至今日，理髮師是否仍有擺張椅子在街頭為人理髮的職業自由？ 藝術工作者作不成台北市之街頭藝人，還可以在其他地方成為街頭藝人，甚至在其他表演場所演出以為工作，均無礙其以藝術為謀生之憑藉。多數意見逕行以街頭藝人為一種獨立之工作選項，人民理所當然地有權選擇在街頭以表演為工作，以為論述之濫觴，完全未顧及「街頭」加「藝術工作者」，此種因使用之場所為公共空間所致之特殊性，並非藝術工作之職業本身之問題，其所持之看法，本席實難以贊同。 二、許可辦法制定前，與街頭藝人有關之法制 臺北市於94年訂定系爭許可辦法，初始設立街頭藝人制度，對於經其主管機關許可之人民，得於台北市特定公共空間進行藝術表演並被動收取賞金。所規範之「公共空間」，依許可辦法第2條之規定，係指寬度8公尺以上之人行道、廣場及公園綠地等空間，經管理人同意得提供從事藝文活動之場所。此等空間之運用，除私人所有之大型百貨、賣場以外[1]，原本均屬公共用物或公營造物之公物使用範疇，於許可辦法制定前，本即有不同相關管理規範： （一）道路、廣場、公園等公共用物 由中央或地方政府等行政主體直接提供予公眾為公共目的使用之公物，如道路、橋樑及廣場等，係處於國家或其他行政主體支配之下，其使用方式，可分為通常使用及特殊使用不同之管理方式[2]。以道路而言，中央立法之道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第3條第1款規定：「一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。[3]」其目的係為提供公眾為一般通行，係屬公物之通常使用，如欲為其他超出此目的以外之使用，如宴客、馬拉松賽跑等，即屬特殊使用，原則上應經主管機關許可始得為之，道交條例第82條第1項即秉此原則而列舉11款禁止在道路為通常使用外之使用情事[4]，如違反管制規定應受罰鍰，街頭藝人在街頭表演以獲得任意性之報酬，可能合致其中第3款「利用道路為工作場所」、第9款「未經許可在道路舉行賽會或擺設筵席、演戲、拍攝電影或其他類似行為。」及第10款「未經許可在道路擺設攤位。」之禁止規定，而須受罰。至於地方人民休憩極為重要之公園，台北市自59年起即訂有臺北市公園管理自治條例，對於公園之定義、公園之目的（供公眾遊憩）及公園內禁止之行為，均有明文之規定。其中第13條規定，公園內不得有營利行為，及第15條規定公園內集會、展覽（售）、演說、「表演」或為其他使用者，除經主管機關核准之藝文活動外，均應事先申請[5]，否則亦可能遭處罰鍰或驅離。 足見在系爭許可辦法訂定前，無論依中央的道交條例或台北市訂定的公園管理自治條例，在道路（人行道）或公園等不同的公共空間，街頭藝人均係原則被禁止之「職業」[6]，例外須個案申請始可能被許可。如街頭藝人未經許可而從事表演活動，即應依道交條例及台北市公園管理自治條例之規定處理。 類似之情形，台北市之攤販（指市場以外之攤販）因其使用空間多屬公共空間，亦應受前述道交條例及公園管理自治條例之限制，臺北市於66年施行臺北市攤販管理自治條例，對於符合一定條件之人民，依其申請，發給附有有效期間之攤販營業許可證。其與街頭藝人之差異，僅為街頭藝人以許可辦法之自治規則形式而開放管制，攤販則以自治條例之形式開放；前者提供勞務（表演），後者提供商品而已[7]。是以在現行法制中，攤販設攤之行為，亦非公共用物的一般使用範疇，與街頭藝人表演活動相同，均屬公共用物之特別使用，均應申請許可，始得為之。 |
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