大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 二、黨產條例第2條之合憲性問題 黨產條例第2條第1項規定：「行政院設不當黨產處理委員會，為本條例之主管機關，不受中央行政機關組織基本法規定之限制。」按憲法增修條文第3條第3項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規範。」中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）即為依前述憲法增修條文所制定之法律，以為各機關組織之準則性規範（憲法增修條文同條第4項參照）。 審諸憲法增修條文第3條第3項及第4項之立法背景，係基於86年修憲以前我國對於行政機關組織法之規範密度過嚴之弊。按中央法規標準法第5條規定：「左列事項應以法律定之：⋯⋯三、關於國家各機關之組織者。」而於第6條復規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」導致我國行政機關之組織長期處於極嚴格的法律保留當中，將行政機關之組織權限幾近完全剝奪。尤其此種狀態之產生，並非憲法規定或釋憲機關之解釋所致，而是立法部門自行以法律劃定法律保留範圍，對於現代國家行政任務的靈活實施造成過多的限制，早已受到詬病[22]。 職是之故，於85年12月舉行的國家發展會議，即認為由於行政機關的組織定位不清，任務僵化，如均須由立法機關一一立法，將造成該機關過重之負擔，是以86年修憲時，即有憲法增修條文第3條第3項及第4項之立法[23]。就此而言，組織基準法係依前述憲法增修條文訂定之一般性、框架性立法，以降低行政機關組織法的法律保留密度，確實符合當初修憲時之意旨。又組織基準法雖屬法律位階，但既係本於憲法委託而訂定，並作為基準法之地位，如已無法因應社經環境變遷下相關機關組織設立之需求，自應以修正組織基準法為優先考量，而不是逕以同為法律位階之其他法律排除組織基準法之適用，致使組織基準法之地位名存而實亡[24]，而與前述憲法增修條文之精神大有扞格。多數意見認為，上開憲法增修條文規定，「係於立法者以法律建構個別行政組織之權限外，增加其就行政組織之一般性、框架性立法權限，但並未因此而剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律之權限，亦非謂立法者制定關於行政組織之法律時，若未遵循同屬法律位階之準則性法律規定，即構成違憲。」本席並不認同。 又黨產條例第2條第1項所指「不受中央行政機關組織基準法規定之限制」，產生了一個不受組織基準法限制之例外情形，是否有其必要性，亦值得細究。 首先值得推敲者，乃組織基準法之規範內容是否有欠缺，沒有留下任何足以設置類似不當黨產處理委員會（下稱黨產會）之機關組織之餘地，而必須以制定黨產條例之方式，始能達到黨產條例所稱「為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義」（黨產條例第1條參照）之公益目的？ 查行政院（人事行政總處）就黨產會之組設提供本院之意見，認為黨產會之定位乃相當行政院所屬三級獨立機關，而黨產條例第2條第1項所謂的不受限制，並不是全面排除，而係不受組織基準法第5條第3項及第36條第1項規定之限制[25]。 按組織基準法第36條第1項規定：「一級機關為因應突發、特殊或新興之重大事務，得設臨時性、過渡性之機關，其組織以暫行組織規程定之，並應明定其存續期限」。審諸黨產條例所規範之對象，依本號解釋之意見，係以國民黨為主要調查對象，所欲處理之事務又極為明確，為對於不當取得黨產之追索，則該項事務應不可能為國家之永續任務，是否有必要以一個常設性組織處理相關不當黨產之追索呢？答案應該是很明顯的，以臨時性、過渡性機關之方式設置，明定適當存續期限，始屬合理。如此，既然本是臨時性、過渡性之機關，如僅係將暫行組織規程於作用法中併為規範，可認係節省立法程序之特別處理，應不致與組織基準法第5條第3項，常設機關「除本法及各機關組織法外，不得以作用法或其他法規規定機關之組織」之規定有違，並因而招致牴觸憲法增修條文第3條第3項、第4項規定之議，此種立法處理應更為細緻妥適。 三、黨產條例第4條第2款應與第5條第1項及第9條第1項合併觀察，後二者並應予受理 本號解釋多數意見於審查黨產條例第4條第2款是否違反平等原則及比例原則時，認為該款僅係附隨組織之定義性規定，如因適用此一定義性規定，進而應適用黨產條例相關規定所生之各種法律效果，則屬適用各該規定所致，尚非因第4條第2款定義性規定所生之問題，故該款是否有違憲法第7條規定之平等原則及第23條之比例原則，與各該法效規定是否有違上述原則係屬二事。多數意見有意切割黨產條例第4條第2款與其相關法律效果條文之關係，而最終亦決定就黨產條例第3條、第5條第1項、第6條第1項、第9條第1項、第5項及第27條第1項應不受理[26]。 惟經黨產會依黨產條例第4條第2款規定，作成行政處分認定為附隨組織後，依黨產條例第5條第1項規定[27]，附隨組織自34年8月15日起取得並於黨產條例公布時現存之財產，即被推定為「不當取得之財產」（下稱不當取得財產）。依黨產條例第9條之規定[28]，亦同時產生禁止處分財產之效果，並發生應製作財產清冊向黨產會辦理備查之義務，均不待黨產會另為行政處分即應作為，否則尚有受到黨產條例第27條罰鍰之可能。此外，黨產會復得囑託財產登記機關為財產之限制登記、通知金融機構凍結存款或有價證券、通知附隨組織之債務人向法院辦理清償提存[29]。凡此，均涉及對人民財產權之限制。 況所謂「『曾由』政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構」，並無任何時間要素之規範，若不與第5條第1項規定合併觀察，根本無從確知第4條第2款後段所指涉之附隨組織之範圍為何，進而作成認定某組織為特定政黨之附隨組織之行政處分。 另以黨產條例第5條而言，受處分人雖可舉出反證而得免除推定，惟因附隨組織原則上並無黨費、政治獻金等不受推定之除外事項，可謂「全部」財產均受推定為不當取得財產。故所謂反證，受處分人所能爭執者，不外乎其本身是否為黨產條例第4條第2款之附隨組織而已，是以兩者間於法律適用及行政爭訟上，均具有密不可分之關係。 |
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