大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| （二）系爭規定一至三尚無違反權力分立原則 聲請人等主張黨產條例設置黨產會，由黨產會以聽證程序，取代法院以司法程序決定財產權之變動，既非功能適當之機關，且侵犯司法權核心，違反權力分立原則等語。 按權力分立原則為憲法基本原則之一，其意義不僅在於權力之區分，亦在於權力之制衡，以避免因權力失衡或濫用，致侵害人民自由權利。關於權力之區分，自應依憲法之規定為之；於憲法未明文規定國家權力之歸屬機關時，則應依據事物屬性，由組織、制度與功能等各方面均較適當之機關掌理，俾使國家決定及其執行能更有效、正確（本院釋字第613號解釋參照）。至權力之相互制衡仍有其界限，如未牴觸憲法明文規定，亦未侵犯其他憲法機關之權力核心領域，且未對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙、逕行取而代之或導致責任政治遭受破壞，致機關彼此間權力關係失衡（本院釋字第391號、第585號及第613號解釋參照），即無違權力制衡之要求。 系爭規定一明定：「（第1項）行政院設不當黨產處理委員會（以下簡稱本會）為本條例之主管機關，不受中央行政機關組織基準法規定之限制。（第2項）本會依法進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及本條例所定之其他事項。」系爭規定二明定：「本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人」，系爭規定三明定：「本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序。」上述規定為黨產條例關於由行政機關依職權主動調查及就個案為第一次認事用法之決定，暨就其中依黨產條例第6條及系爭規定二所為處分應透過聽證程序以強化決定程序公開、透明之規範。 行政權具有主動、積極、機動、全面之特質；反之，司法權之本質，依憲法第77條規定：「司法院⋯⋯掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」所示，係針對具體個案之事實及法律爭議，依據憲法及法律所形成之客觀價值與規範，為法之適用而進行終局之判斷，具有個案性及被動性，並不適於積極處理屬全面性匡正政黨不公平競爭之事務。立法者以黨產條例之特別立法，匡正政黨違反當時法令或不符自由民主憲政秩序要求所取得及累積財產之行為，規範由行政機關即黨產會依法主動且全面性行使職權，而為政黨及其附隨組織不當取得財產之處理，係於個案所為第一次認事用法之決定，乃依據事物屬性所作合於國家機關特性之分配，且相關人仍得依相關訴訟途徑尋求救濟，並未排除司法之審查，自未侵害司法權作為適法性終局判斷者之核心，亦未取代司法機關而使機關彼此間權力關係失衡，故系爭規定一至三尚無違反權力分立原則。 五、系爭規定四與憲法第7條平等原則尚屬無違 聲請人等主張黨產條例以76年7月15日前成立，而於34年8月15日起取得財產之特定政黨即中國國民黨為對象所為立法，乃無正當理由之個案立法，違反平等原則等語。 按法律固以一般性、抽象性規範為常態，惟如以特定人為規範對象，或以一般抽象性方式描述規範特徵，但實際適用結果，僅單一或少數對象受該法律規範者，均屬特殊類型之法律，如其目的係為追求合憲之重要公共利益，且其所採取之分類與規範目的之達成間，存有一定程度之關聯性，即非憲法所不許（本院釋字第520號、第745號、第750號及第760號解釋參照）。 系爭規定四明定：「一、政黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。」係以「76年7月15日前成立」及「依動員戡亂時期人民團體法規定備案者」之一般抽象性特徵，規定應適用黨產條例之政黨。其實際適用結果，符合此二要件者，共有中國國民黨、中國青年黨、中國民主社會黨、中國新社會黨、中國中和黨、民主進步黨、青年中國黨、中國民主青年黨、民主行動黨及中國中青黨等10個政黨（內政部109年6月9日台內民字第1090120132號函參照）。是系爭規定四之實際適用結果，係以前述10個政黨為規範對象；惟如連結適用黨產條例第5條、第6條或第9條等規定，則會發生事實上係以中國國民黨為主要受調查及處理之對象。故系爭規定四確屬前述特殊類型之法律。 系爭規定四之立法理由謂：「考量76年7月15日解嚴前成立的政黨，其體制多未完備，且其在解嚴前的政治環境即得生存，其取得之財產有重新加以檢視之必要。另按動員戡亂時期人民團體法於78年修正公布後，增訂『政治團體』專章，開放政治性團體結社，始確立政黨之法律地位，依主管機關統計資料顯示，目前合法備案之政黨數目約300個，為避免本條例規範政黨數目過多，造成不必要之申報、調查程序。爰於第1款明定本條例所稱政黨，指中華民國76年7月15日解除戒嚴前成立並於78年1月27日動員戡亂時期人民團體法修正公布後依該法第65條但書備案者。」 查臺灣地區（不含金門、馬祖）之戒嚴係依總統令自76年7月15日零時起解嚴而終止，於戒嚴時期，人民並無組織政黨之結社自由。31年2月10日制定公布之非常時期人民團體組織法原無政黨之相關規定，其於78年1月27日修正公布為動員戡亂時期人民團體法（81年7月27日又修正公布為人民團體法）後，就解除戒嚴前成立之政黨，則須依該法第65條規定報請中央主管機關內政部備案，始取得政黨之法律地位，而得依動員戡亂時期公職人員選舉罷免法規定，推薦候選人參加公職人員選舉（同法第48條規定參照）。唯同時符合上述二要件者，始為當時存在之合法政黨，而須納為黨產條例之規範對象。 其次，解嚴前，我國並無有關政黨財務法制之法律規定，而係於解嚴後始陸續增訂，如78年2月3日修正公布之動員戡亂時期公職人員選舉罷免法第45條之5規定等。由於解嚴前並無針對政黨財務之法規範，容有政黨以違反當時法令或形式合法但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，陸續取得並累積不當財產，自應將其納為規範對象。此外，由於解嚴後，合法備案之政黨數量龐大，如均納為規範對象，勢必打擊過廣，自亦應適度限縮。 惟系爭規定四連結黨產條例其他相關規定之適用結果，於符合系爭規定四所定二要件之10個政黨中，事實上係以中國國民黨為主要受調查及處理之政黨。查訓政約法賦予中國國民黨在訓政時期具有指導監督政府之地位。36年12月25日行憲後，憲法與臨時條款雖均未賦予中國國民黨法定之一黨統治地位，然至89年第一次政黨輪替前，中國國民黨事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位。又中國國民黨於長期執政期間，經由撥歸經營日產、行政院及各級政府機關之補助、轉帳撥用、贈與等方式，以無對價或不相當之對價取得財產，或經政府准許黨營事業特權經營特定業務等途徑，取得大量資產，致其在透過選舉爭取執政機會上，與其他政黨相較，仍擁有不公平之優勢競爭地位。此等不當取得之財產，自應予以回復，俾建立政黨得為公平競爭之環境，以落實轉型正義。 |
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