大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 依通說見解，基於法治國原則，信賴保護原則不僅為行政法原則（行政程序法第8條參照），而且是憲法原則（釋字第525號、第717號及第781號解釋參照）。惟立法與行政有異，信賴保護原則適用於立法時，另有不同之考量。蓋法律必須與時俱進，當社會環境變化，法律隨之變動，乃理所當然之事。國會作為民意機關，配合民意而立法，更是民主原則之必然要求。是法律之制定、修正與廢止經常發生，屬立憲民主國家之常態；期待法律永久不變，有悖常理。有鑑於此，信賴保護原則在立法上之適用，自始受到民主之制約，與在行政上之適用比較，其條件及範圍應受較嚴格之限制，以免阻礙進步、傷害民主。基本上，唯當立法恣意時，始能有信賴保護原則之適用，庶幾民主與法治得以兼顧，故立法上信賴保護原則之適用機會不多。法律不溯及既往原則若主要奠基於信賴保護原則上，則溯及立法之禁止亦必相當罕見，其獨立作為憲法原則之意義將喪失殆盡。抑且，縱使於個案有信賴保護原則之適用情形，若溯及立法所得之公益大於信賴利益，仍非必須受法律不溯及既往原則拘束，而僅是要求溯及立法時應採取適當之補償措施。就此而言，信賴保護原則亦不足以成為法律不溯及既往原則之重要論據。 法律不溯及既往原則固為法治國家之憲法原則，其適用仍有一定之界限，並非絕對之原則。現代立憲民主國家之法律，除須具備安定性與預測可能性外，亦應維護人民之自由權利，追求公共利益，以及實現公平正義。如為追求公共利益及實現公平正義所必要，有時法之安定性與預測可能性不得不讓步，法律不溯及既往原則即無以適用。本號解釋所稱：「立法者制定溯及既往生效之不利性法律規範，如係為追求憲法重大公共利益，仍非憲法所當然不許。」應僅係不受法律不溯及既往原則拘束之例示情形，絕非唯一之例外。於界定法律不溯及既往原則之守備範圍時，首須有此認知。 其次，是否允許溯及立法（事後法），應依涉及之憲法上權利、法領域、事項、效果乃至時機，個別考量判斷，未可一概而論。例如，刑罰法規與人身自由息息相關，依通說絕對禁止溯及立法（事後法）。惟刑罰法規之修正，如有利於受規範者（減輕或廢止從前之罪刑），不致於造成不當之人權侵害，應不在此限[32]。一般認為，於行政法領域，亦有法律不溯及既往原則之適用。行政法令不利於人民者，基本上禁止溯及立法（事後法）。但新法之產生，先前已可預測，或者溯及不利之立法，係為追求公益，且在社會通念上認具客觀合理性時，可允許之。因此，可否溯及立法，猶須個別、具體判斷，非可一般性、抽象性決定[33]。至於民事法方面，主要涉及財產權之保障問題。按財產權之保障，非有法制度之存在不可，否則無法實現；而其權利之內容，亦有賴國家以法律形成，方能確定，故財產權與法制度之間具有親和關係。又在社會國家或福利國家思想影響下，一般認為財產權除固有之內在制約外，基於社會公平正義及公共福祉之考量，尚須受到政策性制約。因此，關於財產權之規範，立法者自有廣泛之政策形成空間。立法者為追求公共福祉，重新形成財產權之內容，只要以既有之財產權秩序為基線，未逾越立法裁量界限，應不受法律不溯及既往原則拘束[34]。此外，當社會環境改變，為興利除弊、追求公平正義，有賴立法因應。尤其是憲政轉換時期，為實現轉型正義，非整備相關法律不可。此等情況，若堅持法律不溯及既往原則，禁止溯及立法（事後法），改革之路勢必窒礙難行，無以為功，故原則上排除法律不溯及既往原則之適用，自屬當然。不當黨產之處理，既為實現轉型正義所必要，系爭規定五即使不利於受規範者，但僅用以匡正不義之財，並非刑罰規定，且與行政法上之制裁無涉，依理應無法律不溯及既往原則之適用。 更深一層，從法之理念探究。按法之理念包含正義、合目的性及法之安定性，三者既相輔相成，同時又彼此矛盾。這三種價值理念並無一定之優先順位，應以何者為重，常須視個別情形而決定。通常情形，實定法即使不正，亦依法之安定性要求適用。因不正之法一體適用，正符合平等，而與正義之本質無違，是法之安定性亦屬某種形式之正義，法之安定性與正義尚非對立。然當實定法極端不正義，對這種不正義而言，由該實定法保障之法之安定性已不具任何意義時，不正之實定法必須向正義讓步[35]，亦即正義應優先於法之安定性。民主轉型時期，既有之實定法秩序造成極端不正義現象，若仍堅持法之安定性，主張適用法律不溯及既往原則，而排斥追求轉型正義之新法，則將使極端不正義現象繼續存在，阻礙民主進展。不當黨產之處理，何以不適用法律不溯及既往原則，理由昭然若揭。 黨產條例所稱附隨組織，依系爭規定五後段規定，包括「曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」多數意見認為，系爭規定五後段雖採定義性規定之立法體例，仍為限制或剝奪受規範者之財產之不利性法律規範，且曾受政黨實質控制但嗣後已脫離之事實發生於不當黨產條例施行前者，依該規定仍得以被評價、認定為附隨組織，於此範圍內，系爭規定五確係具溯及既往效力之法律。惟定義性規定本身不會產生法律效果，照理應與法律不溯及既往原則無涉，而多數意見所以認定系爭規定五係具溯及既往效力之法律，乃連結黨產條例相關規定，綜合判斷得出之結論。此一判斷方法是否妥適，容有商榷餘地，茲姑且不論，以下僅就多數意見最後作成系爭規定五後段與法律不溯及既往原則無違之理由，略予評述。 多數意見所持合憲理由為：一、系爭規定五之目的，係為建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，並落實轉型正義； 其所欲追求者，乃憲法上重大公共利益，故其後段規定之溯及既往效力，具有合憲之正當事由。二、系爭規定五後段界定之附隨組織，於黨產條例施行前即已脫離政黨控制時，就系爭規定五後段規定將其溯及納為規範對象，縱欠缺預見可能性，然其據以信賴之基礎，源自戒嚴與動員戡亂之非常時期下黨國不分之威權體制，與自由民主憲政秩序大有扞格，其信賴自不值得保護，不生信賴保護之問題。 |
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