大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 惟實質意義之法律所指為何，不無疑義。國內不乏學者主張，立法院之立法，僅能就不特定多數人及抽象事件予以規範；至個案立法或個別性法律，其對象為特定人或具體事件，違反平等原則，且無異取代行政權或司法權之行使，違反權力分立原理，非憲法所許，是為個案立法禁止原則[13]。依此，所謂實質意義之法律，係指一般性（即受規範者為不特定多數人）、抽象性（即規範射程及於不特定事件，以下一般性與抽象性亦統稱「一般性」）之法規範。其以平等原則及權力分立原理為由，排斥個別性法律。 聲請人主張黨產條例以76年7月15日前成立，而於34年8月15日起取得財產之特定政黨即中國國民黨為對象所為立法，乃無正當理由之個別立法，違反平等原則等語。觀其聲請意旨，並未完全排斥個別性法律，亦即不主張唯有一般性法規範方屬實質意義之法律。惟認個別性法律之制定須有正當理由，否則即違反平等原則，牴觸憲法；而黨產條例依其立法設計，僅以中國國民黨為特定適用對象，具有個別立法之實，對中國國民黨形成差別待遇，其手段與目的之達成間卻欠缺實質關聯，是與平等原則不符，應屬違憲。 就學說之沿革以觀，將法律與一般性（generality, Allgemeinheit）緊扣，以一般性法規範理解法律之實質意義者，二千多年前即存在，最早為亞里斯多德，其後盧梭更加強調之，而且17世紀以降，此一觀念在法思想及政治思想上扮演關鍵性角色[14]。尤其，Carl Schmitt對法律之一般性觀念論述綦詳，其學說影響德日等國甚鉅，前揭國內學界見解亦不例外。 C. Schmitt指出，法律一般性之維持，乃「法治國家之阿基米德要點」。唯有將法律理解為一般性規範，所謂立法、行政及司法三權分立之體制始具意義。反之，若單純從形式理解法律概念，認立法機關循立法程序制定之規範即為法律，則法治轉化成立法機關之絕對主義，會造成立法之濫用，致立法、行政及司法之區分瓦解。又法治國家藉權力分立制度保障人民之權利，維護自由與平等。既然法治國家講求法律之前人人平等，則其法律自應屬一般性規範，將複數之對象及事例納入射程，方符合平等原則之要求。僅能適用於特定個人、團體或事例之規範，既無平等可言，亦與法治國家之法律概念不符[15]。C. Schmitt主張法律應具之一般性，目的在於防止立法權膨脹而破壞權力分立，並確保平等原則之實現。查其對權力分立及平等之理解，重在形式面向，似有所偏。權力分立本屬歷史產物，非超時空之教義，內容須隨政治條件之變化調整，方能保持應有之效能與價值。法律是否以一般性為要件，涉及立法與行政、司法之權限分配，以及彼此如何互動問題。若從功能論之角度思考，有時個案立法或個別性法律反而更符合事物之本質，且未侵犯行政、司法之核心領域，應無破壞權力分立制衡關係之虞，難謂有不可之理。再就平等問題觀之，現代國家除保障形式平等外，亦須兼顧實質平等。個別性法律若係追求實質平等所必要，即使與形式平等有所不合，亦非憲法所不許，是不應一律排斥個別性法律。 事實上，在不同國家、不同時代，學說及實務對法律概念之理解呈現歧異，並非一成不變。上述將實質意義之法律界定為一般性法規範之主張固非無據，但從比較法及憲政歷史與理論發展等角度審視，恐有待商榷。大體而言，從立憲君主制發展至立憲民主制，隨著民主原則之重視與強化，立法（法律）概念在應然面與實然面皆顯著擴大。尤其，現代國家理念從自由國家演變至社會國家、行政國家，加上實質法治主義或法治原則（rule of law）確立，更對實質意義之法律概念造成決定性影響[16]。 申言之，立憲君主時代之大陸法系國（主要如德國、日本），其主流公法理論基於「法規」（Rechtssatz）概念，將直接間接拘束人民或課予人民義務，特別是限制自由與財產（Freiheit und Eigentum）之法規範，或直接規律人民權利義務之規範，定性為「法規」，即實質意義之法律；其制定權專屬國會，係憲法上保留給國會之職權。換言之，一般性法規範中，唯具備「法規」性質者始納入立法權之固有領域，為專屬之立法內容，即「法律保留」範圍。這種觀念源於德國特殊之政治與憲法狀況，充分顯示立憲君主制憲法之特色。「法規」可謂民主政治原理與君主政治原理妥協之產物，亦即國會與君主（及官僚體系）權力鬥爭、和解結果，所獲最小限度之權限。其主要目的在於維護君主既有之權力，防止國會（立法權）對政府（命令權）之侵入。原本在絕對君主制下，君主擁有自由之立法權，進入立憲君主時代後，關於「法規」之訂定部分，君主喪失自由，非經國會同意不可。就此而言，僅在與人民權益關係最密切之事項上，立法機關成功奪取君主手中之權力[17]。至於「法規」以外之領域，君主依然享有自由。惟有關「法規」以外之領域，國會並非不能制定法律，而且法律一旦制定，依法律優越原則，君主應受其拘束。不過，該法律之制定，國會非可單獨為之。君主具有法律之裁可權或否決權；非經君主同意，法律之制定絕無可能[18]。由此可見，在立憲君主制下，國會之立法權備受限制。 如上所述，「法規」係立憲君主意識形態下產生之概念，用以限縮法律之意涵。邁入立憲民主後，若仍以「法規」詮釋實質意義之法律，似過度窄化法律事項，而與民主之精神有所扞格。因此，擴大法律事項之範圍，將實質意義之法律理解為一般性法規範，有其時代意義。尤其，無論於道德、經濟或政治方面，法律之一般性觀念均能發揮重要機能，有助於自由及法治之維繫。其一，就道德性或倫理性機能言之，以一般性法律規範個人與國家之關係，不因特定人或具體個案而差別處理，可確保個人最小限度之自由、平等及安全。其二，一般性法律擁有最高形式合理性之構造，使競爭性、契約性社會得以成立。蓋法律在構造上帶有一般性，乃能確保契約義務之履行，且國家對企業財產權之干涉亦有預見可能性，這對市民社會之發達具決定性意義。其三，立憲民主國家實施法治，排斥人治，而一般性法律正可發揮此一政治機能[19]。鑑於上開機能，法律之一般性觀念向來備受重視，今日亦然。補充一言，組織法基本上係針對各個機關而制定，不會具有一般性，故法律之一般性要求於組織法應不適用。 法律之一般性原本用以支撐自由主義之政治原理及市民社會之法秩序，惟其畢竟源於一定之歷史情況，當國家理念轉變，從自由國家走向社會國家或福利國家，各國普遍推展社會福利政策，而且出現行政國家現象後，情況產生變化，法律之一般性原理已經無法貫徹到底[20]。德國基本法第19條第1項第1句雖規定：「凡基本權利依本基本法規定得以法律限制者，該法律應具有一般性，且不得僅適用於特定事件，除此該法律並應具體列舉其條文指出其所限制之基本權利。」但聯邦憲法法院迄今未曾以牴觸該規定為由宣告法律違憲。 |
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