大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 關係機關黨產會認系爭規定一至五並未違憲，略以：一、政黨及其附隨組織不當取得財產之處理，憲法並無詳細規範，非屬憲法保留事項。況黨產條例僅係處理不當取得財產利益，並未限制或剝奪政黨之存續，是黨產條例無違憲法保留。二、立法者本得基於其立法創建功能，於必要時以制定特別法律之方式排除中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）之適用，是系爭規定一第1項未牴觸憲法增修條文第3條第3項及第4項規定。三、司法權範圍與司法權獨占不同，且司法權具被動性，系爭規定一至三授權黨產會於調查後作成處分，乃符合功能最適之要求，並未侵害司法權核心，無違權力分立原則。四、系爭規定四係以抽象方式表述法定構成要件，性質非屬個案立法。縱屬個案立法，亦係基於處理政黨不當取得財產，以回復既有之財產歸屬秩序，進而落實轉型正義並促進政黨公平競爭，無違憲法第7條平等原則。五、系爭規定五所為「實質控制」其「人事、財務或業務」等要件，普遍存在於我國各領域之法規範，並非受規範者所難以理解與預見，未違反法律明確性原則。另後段規定之附隨組織，係以「非以相當對價轉讓」之方式脫離政黨實質控制，又因仍持續保有不當取得財產，乃納入附隨組織定義，並無違反比例原則及法律不溯及既往原則等語。 本院斟酌全辯論意旨，作成本解釋，理由如下： 一、法制背景 臺灣於第二次世界大戰結束後，繼受中華民國法制，進入中華民國訓政時期約法（20年6月1日公布施行，下稱訓政約法）體制。該約法明文承認中國國民黨在國家體制內，代表國民大會行使中央統治權，具有指導監督政府之地位（訓政約法第30條、第31條、第32條、第72條及第85條參照），而於訓政時期形成黨國體制。 嗣中華民國憲法於36年12月25日施行，訓政時期結束，進入憲政時期。惟第一屆國民大會代表於37年5月10日依憲法第174條第1款規定之修憲程序，制定公布動員戡亂時期臨時條款（下稱臨時條款），而第1任總統旋即於37年12月10日依據臨時條款公布全國戒嚴令（未包括臺灣）；嗣臺灣省政府、臺灣省警備總司令部佈告自38年5月20日起臺灣全省戒嚴。又於動員戡亂時期，因臨時條款之規定，總統權力明顯擴大，且第1屆中央民意代表因未能改選而繼續行使職權，加以總統大多並兼中國國民黨總裁或主席，致使中國國民黨事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位，從而原應隨憲法施行而結束之黨國體制，得以事實上延續。 如前所述，我國於動員戡亂時期與戒嚴時期，係處於非常時期之國家體制。直至76年7月14日總統令，宣告臺灣地區（不含金門、馬祖）自同年7月15日零時起解嚴，嗣第1屆國民大會臨時會於80年4月22日，三讀通過憲法增修條文，並決議廢止臨時條款，同月30日總統令，宣告動員戡亂時期於同年5月1日終止，國家體制始漸回歸自由民主憲政秩序。立法者為確立憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值以及憲法之基本權保障，就非常時期違反自由民主憲政秩序及嚴重侵害基本權利之不法或不當過往，認於民主轉型之後有予以重新評價及匡正之必要，且以政黨既能影響國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益，而認其利用執政機會或國家權力取得之財產，亦應回復，俾建立政黨得為公平競爭之環境，以落實轉型正義。惟如依黨產條例制定前之當時法律規定請求政黨回復，或已罹於時效，或已逾除斥期間，且可能涉及第三人已取得權益之保障，均有其困難，立法者乃以特別立法方式制定黨產條例，以規範處理政黨不當取得財產事項（黨產條例第1條立法理由參照）。 二、所涉基本權、憲法對政黨政治之保障與審查密度 憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（本院釋字第400號、第709號、第732號及第747號解釋參照）。另憲法第14條規定之結社自由，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不法之限制（本院釋字第479號及第724號解釋參照）。而結社團體財產之使用、收益及處分，固受憲法第15條財產權之保障，與其存續、運作及發展息息相關者，亦受憲法第14條結社自由之保障。 政黨為人民之政治性結社團體，基於憲法第14條結社自由之保障，政黨就其存續、內部之組織與運作以及對外活動等，自不受國家恣意之干預。查憲法以民主國原則為基本建制原則，係以人民作為一切國家權力來源（憲法第1條及第2條參照），由人民透過參政權之行使，實際參與國家權力之運作，以提供國家權力運作之民主正當性基礎。政黨則係在協助人民形成政治意見，並透過選舉參與國家機關及公職人員之建構，將凝聚之個別國民意志轉化成國家意志予以實現，而直接或間接影響國家運作，於民主政治運作有其重要性與必要性。政黨既能影響國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益。政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異。 政黨政治攸關民主制度之運作，乃憲法上民主原則之核心內涵，國家自應致力於建立並確保複數政黨得以自由形成發展與公平參與選舉之法治環境，包括選舉制度與政黨財務等領域，使各政黨得在公平競爭下參與民主政治，爭取執政機會，並以謀求全民福祉為依歸。又政黨機會平等受憲法民主原則與平等權之保障，其目的在確保政黨政治之健全運作與政黨公平競爭，除禁止國家權力之行使以黨派為無正當理由之差別待遇外，政黨應享有在民主競爭下公平參與選舉及平等接近使用各種公共資源之機會，並排除對政黨公平競爭產生不良影響之因素。 尤其就政黨財務而言，其不僅事實上影響各政黨之競爭資源，亦影響政黨能否正常運作及能否致力履行協助人民形成政治意見之任務，更涉及政黨公平競爭機制之建構。是國家為滿足現代民主法治國家之政黨政治及政黨機會平等之要求，自應對政黨財務予以適度規範。從而，政黨之財產權相較於其他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（例如政黨補助金）。 |
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