大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 釋字第788號解釋協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本席贊同本號解釋，並提出協同意見如下。 一、本件釋憲聲請案之緣由 本件釋憲案共有二位聲請人，其聲請釋憲之原因事實相似，聲請釋憲之標的亦多重疊，故合併審理。 聲請人一是知名飲料保力達之製造商，其於97年11月至101年10月間生產之玻璃瓶裝保力達B，僅依照玻璃瓶之費率繳納回收清除處理費，而未依瓶蓋內含PVC材質應加重100%費率繳納。環保署稽查結果發現其玻璃容器含螺旋鋁蓋內墊使用PVC材質，依環保署之公告，玻璃瓶蓋內墊（即玻璃瓶之附件）含PVC者應提高費率100%。環保署命其補繳依100%加重之回收清除處理費共3億餘元。 聲請人二為食品製造商，其產品裝於玻璃容器內，瓶蓋內墊含PVC，環保署查核後發現其於98年1月至101年12月間生產之產品未繳納玻璃容器瓶蓋內墊使用PVC材質加重100%之回收清除處理費，命其補繳回收清除處理費118萬多元。 聲請人一、二分別提起行政救濟，經法院判決敗訴確定後，認為確定終局判決令其就瓶蓋附件使用PVC，致應加重費率100%之法律依據，即所適用的廢棄物清理法（下稱廢清法）第15條、第16條第5項，及環保署於93年、96年、99年及101年訂定之相關公告，有違憲之疑義而聲請解釋。 二、廢清法及相關法規命令有關應回收廢棄物之規定 （一）我國廢清法將廢棄物分為二種：1、一般廢棄物，指事業廢棄物以外之廢棄物。2、事業廢棄物，指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，又分為有害事業廢棄物及一般事業廢棄物（廢清法第2條參照），分別訂有清理之規定。 （二）一般廢棄物中具有下列特殊性質之一，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理：1、不易清除、處理2、含長期不易腐化之成分3、含有害物質之成分4、具回收再利用之價值（廢清法第15條即系爭規定一）。如此之廢棄物則稱為應回收廢棄物（廢清法第18條第1項參照）。就應回收廢棄物，廢清法規定責任業者應負責繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，以支付回收清除處理補貼等（廢清法第17條參照）。其目的是為了實現「生產者延伸責任」（Producer Extended Responsibility）的財務手段，讓生產者所負擔之責任，延伸到產品被廢棄的階段。廢清法第16條第1項規定製造業及輸入業者負有依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費之義務（系爭規定二），廢清法第16條第5項規定費率之決定機構及決定之依據（系爭規定三）。93年公告（系爭公告一）將容器之定義增加規定，使其範圍包括容器商品之蓋子及其他附件等。96年公告訂定「容器回收清除處理費率」（系爭公告二）其附表「容器回收清除處理費費率表」註2以「容器與附件之總重量」為繳費計算基準，並就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%。本件釋憲案之標的即為廢清法有關應回收廢棄物之規定及環保署之相關公告，本席認為本件釋憲案之重點為系爭公告二有關附件使用PVC材質加重費率100%之合憲性，此加重金額即為二件釋憲聲請案之確定終局判決所審理之標的。 三、不論容器附件所含PVC之數量多少，一律以容器與附件之總重量作為計算依據，是否違反平等原則與比例原則？ 聲請人主張依據系爭公告二，不論容器附件內所含PVC數量多少，一律以「容器與附件之總重量」（費基）乘以「容器材質（例如玻璃）之費率加重100%」（費率）之方式計算回收清除處理費。如此計算決定廢棄物回收清除處理費之高低，關鍵並不是業者在附件使用了多少含量之PVC，而是容器本身有多重。因為玻璃瓶本體重量超過相同容積之以PVC材質作成之容器，其結果玻璃瓶蓋之內墊使用微量PVC之業者，所繳費用卻遠大於整個瓶身皆使用PVC材質，瓶身較輕，但含PVC數量較多之業者，聲請人認為如此之計算方式違反平等原則；其對業者財產權或營業自由之干預亦違反比例原則。 對於聲請人之主張，本號解釋分別就平等保障與比例原則為論述。本號解釋指出以容器與附件總重量作為繳費計算標準，係一體適用於附件與容器瓶身使用相同或不同材質之所有情形，並非針對附件使用PVC者之特別規定，況依中央主管機關核定公告之費率，就容器類回收清除處理費之徵收，向均以重量，而非以件數或特定材質之含量，為計算之標準，「⋯⋯而合併計算之方式，亦足以簡化費率計算及課徵作業，與目的之達成間具有合理關聯⋯⋯與憲法平等保障之意旨尚無違背。」 至於就容器瓶身以外之附件使用PVC者，加重費率100%之部分，本號解釋認為不違反比例原則之理由包括「中央主管機關所考量之PVC材質對環境之影響，已列為系爭規定三所定之計算費率應考量之因素，其所追求之目的自屬正當甚至為重要之公共利益」，至於加重費率100%之手段「⋯⋯屬中央主管機關為達引導管制目的所得採取之適當手段，有助於促使責任業者減少使用PVC材質。」 本席認為就PVC材質對環境之影響，已列為計算費率應考量之因素部分，有加以補充說明之必要。爰依據環保署及相關專家學者提供之資料，補充環境因素之考量如下： （一）PVC之原料VCM（Vinyl Chloride Monomer）已證實為人體致癌化學物質，生產PVC過程中若殘存VCM被人體食入將造成健康危害。PVC含有氯成分，都市廢棄物採焚化處理時，在特定溫度於操作條件下，可生成戴奧辛。若完全燃燒，則產生氯化氫，可能產生酸雨問題。環保署自93年底實施容器、商品PVC附件加重費率政策，以期待業者採用環保替代材質，並減少PVC材質之適用，以達環境及生態保護之目的。 |
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