大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 廢棄物清理法及其子法有關回收清除處理費規定是否違憲之疑義，涉及有無違反法律保留原則、法律授權明確性原則、平等原則及比例原則等問題。本號解釋基本上採取謙抑態度，尊重政治部門之決定，而從寬審查，並作成合憲判斷。就此，本席敬表贊同。惟何以從寬審查，特別是採取較低度之法律保留，理由何在，認有補充說明之必要，爰提出協同意見如下： 一、回收清除處理費之性質及特別公課之法律保留密度 本案聲請人主張，回收清除處理費屬特別公課，應受較嚴格之法律保留原則限制。聲請人並認為，歷來大法官解釋對於課徵特別公課規範密度，相對於稅捐之租稅法律主義，一直採取相當寬鬆之審查，惟為避免特別公課之濫用，其課徵對象、費基及費率標準，在規範密度上至少應有所提升，以符合法律保留原則。 按特別公課乃學界及實務界自德國引進之概念，既未見諸現行憲法規定，亦非其他實定法之用語。本院係於釋字第426號解釋首次出現特別公課一語，該解釋理由書謂：空氣污染防制費「既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。」依其見解，所謂特別公課，係指國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途者。特別公課之性質與稅捐不同，但仍有法律保留原則之適用，只是法律保留之密度較低，關於徵收目的、對象、用途，原則上固應由法律予以規定，惟於符合法律授權明確性原則下，亦不妨委由行政機關以命令定之。 繼釋字第426號解釋之後，針對工業區開發管理基金之徵收問題，釋字第515號解釋復提及特別公課。依其解釋意旨，特別公課徵收對象，須為共同利益群體之成員。然關於汽車燃料使用費之徵收案，釋字第593號解釋之解釋理由書表示：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產權，其課徵之目的、對象、額度應以法律定之，或依法律具體明確授權，由主管機關以命令為必要之規範。」其意旨與釋字第426號解釋雷同，卻未出現特別公課之用語，何以如此，耐人尋味。 對於特別公課，釋字第426號解釋採取相對法律保留立場。就此，論者常引德國學說及實務見解，加以批判。其主要理由在於：特別公課係國家對人民所課徵之金錢負擔，與稅捐仍有相似性，應準於租稅法律主義，無論課徵之目的、對象、費率（或費率之上限）或用途，皆應由法律明定，而不得授權主管機關以命令定之。如此，庶幾可以遏阻國家機關為規避租稅法律主義之限制，而取巧以特別公課取代稅捐作為財政來源，並可有效防範行政機關之濫權。 事實上，關於特別公課之概念意涵，我國學者向來僅將德國學說與聯邦憲法法院之見解引進[1]，並未有一致之定義，更遑論進行深入之比較法研究。即使德國，學說及實務之見解亦迭有變化，未必一致。例如，德國聯邦憲法法院之早期見解，要求義務人須有「群體責任」，應為「群體利益」而使用公課收入，但後來放棄此一標準，致特別公課與目的稅難以劃清界限[2]。借鏡德國學說及實務見解時，如何取捨，須審慎思考。況我國相關法制與德國頗有差異，將德國之特別公課理論原封不動移植運用，自非所宜。 綜觀我國實定法之規定，可納入特別公課之項目相當多，諸如水污染防治費（水污染防治法）、空氣污染防制費（空氣污染防制法）、汽車燃料使用費（公路法）、全民健康保險費（全民健康保險法）、國民年金保險費（國民年金法）、溫泉取用費（溫泉法）、水權費（水利法）、就業安定費（就業服務法）、原住民就業基金代金（原住民族工作權保障法）、身心障礙者差額補助費（身心障礙者權益保障法）及推廣貿易服務費（貿易法）等皆是。上開各項目雖同屬特別公課，但種類及性質不一，所要求之法律保留原則密度，實難一律相同。若執著於特別公課概念，而以演繹方式，認凡歸屬特別公課者，均應採取較嚴格之法律保留，恐過於僵化，而與事理不符。理論上回收清除處理費應可歸屬特別公課，但本號解釋仿釋字第593號解釋之作法，未出現特別公課用語，即出於此等顧慮。 二、回收清除處理費採相對法律保留之合理性 關於憲法上權利之限制，釋字第443號解釋業已建立層級化法律保留。就財產權所為之限制，依該號解釋意旨，係生命與人身自由以外之自由權利之限制，採相對法律保留，由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。就回收清除處理費之課徵而言，其主要涉及財產權之限制，依上開準則，宜採取相對法律保留。惟論者或認為回收清除處理費屬特別公課，係國家對人民所課徵之金錢負擔，與稅捐仍有相似性，應準於租稅法律主義，無論課徵之目的、對象、費率（或費率之上限）或用途，皆應由法律明定，而不得授權主管機關以命令定之。至本號解釋，一方面固承認回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途，應以法律定之，另一方面又「考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素，涉及高度專業性及技術性，立法者就課徵之對象、費率，非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定，且其授權符合具體明確之要求者，亦為憲法所許（本院釋字第593號解釋參照）。」是就課徵之對象及費率部分，仍採相對法律保留。 |
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