大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 謝銘洋 提出 本件聲請人一保力達公司與聲請人二富鴻慶公司因廢棄物清理法事件主張行政院環境保護署的公告牴觸法律保留原則、授權明確性原則等，聲請解釋。其主要爭點包括廢棄物回收清除處理費性質上屬於特別公課，應適用嚴格的國會保留；且於前揭公告之「容器回收清除處理費費率表」中明定「容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，費率加重100%，再乘以容器與附件之總重量，作為繳費計算方式」有牴觸憲法第7條、第15條及第23條規定之疑義。 一、廢棄物回收清除處理費的性質 （一）特別公課概念在我國的繼受與發展 究竟廢棄物回收清除處理費的性質如何？在本件解釋中，只有說明「⋯⋯此項回收清除處理費依其性質，係國家為一定政策目標所需，對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔，其課徵所得自始限定於特定政策用途，而與針對一般人民所課徵，支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別（本院釋字第593號解釋參照）。」惟對於廢棄物回收清除處理費是否屬於「特別公課」的問題，則未明白表示意見。 公課（Abgaben）的概念來自德國，性質上屬於一種公法上的金錢負擔（Öffentlich-rechtliche Lasten），稅捐、規費、受益費、特別公課（Sonderabgaben）以及其他非稅公課都是屬於公課的概念範圍。我國法制上原本並無與公課類似的觀念。「特別公課」的概念，於實務上首見於1997年本院釋字第426號解釋，認為「空氣污染防制費」性質上屬於特別公課，與稅捐有別，並認為特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。其後則為2000年本院釋字第515號解釋，認為「工業區開發管理基金」係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費。2005年本院釋字第593號解釋對於「汽車燃料使用費」，則迴避使用「特別公課」一詞，然而對於國家課人民租稅以外之金錢義務，認為：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」 雖然如此，在我國法院實務上已經有相當多判決明白肯認特別公課的概念，例如早期的最高行政法院91年度判字第1866號判決認為「⋯⋯按商港建設費係依商港法第7條第1項之規定，為促進商港之建設而對各國際商港所裝卸之貨物徵收之使用規費，核係使用公共營造物之對價，為規費之一種；另推廣貿易服務費則係依據貿易法第21條之規定，為拓展貿易，支援貿易活動，就出進口人輸出入之貨品，由海關統一收取之特別公課。」晚近的最高行政法院 107年度裁字第1011號裁定「本件係地方主管機關依據法令規定訂定之管理規章，按各使用人排入之廢水量、水質差別級距及污水處理費計算公式，向上訴人收取系爭COD處理費，且該費用是產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢負擔之特別公課，並非行政罰。」其他尚有最高行政法院108年度判字第293號及第346號（機場服務費）、107年度判字第263號（土壤及地下水污染整治費）、107年度判字第37號（空污費）、106年度判字第605號（山坡地開發利用回饋金）判決等，不勝枚舉。 在法律規範上則是「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例施行細則」第5條明白使用「特別公課」一詞：「本條例第9條第1項第1款所稱履行法定義務，指依本條例第5條第1項推定為不當取得之財產（以下簡稱該財產）有下列情形之一者：一、繳納因該財產而生之稅捐、規費、特別公課、罰鍰或其他公法上金錢給付義務。」特別公課已然已成為我國法律規範的用語。 （二）應就特別公課類型化並建立審查標準 我國從司法實務到法律規範都已經明白肯認特別公課的情形下，本件解釋卻和15年前的本院釋字第593號解釋一樣，迴避審查客體的定性問題（包括討論是否屬於特別公課部分），而且同樣採取寬鬆的審查標準。然無論是聲請人、關係機關以及確定終局判決都明白肯定廢棄物回收清除處理費性質上是特別公課，只是各自對特別公課審查密度的寬嚴有不同的看法。本件解釋卻略過論證廢棄物回收清除處理費的定性問題，直接跳耀說明因廢棄物回收清除處理費涉及高度專業性及技術性，因此採寬鬆的審查原則。就算認為廢棄物回收清除處理費不是特別公課，當聲請人、關係機關與法院裁判都正面肯認是特別公課的前提下，是不是應該交代一下為什麼不採特別公課的理由。也許礙於時間的壓力，但就此部分而言，本件解釋的論證細膩度似乎有所不足。 相對於德國業已歷經特別公課被過度使用而引起是否違憲的疑慮與批評，並透過許多實務判決逐步建立嚴謹的審查標準，例如對於具有財政目的的特別公課採取較為嚴格的審查標準，對於不具有財政目的的特別公課始採取較為寬鬆的審查標準。我國法院實務與法制上既然已經肯認特別公課，且其在我國行政手段上廣為運用，本件解釋卻未能進一步予以類型化，並提出更具體的審查標準，甚為可惜，也使得特別公課的合憲性未能受到進一步檢證，特別是未對侵害人民財產權較為嚴重的特別公課，要求採取較為嚴格的法律保留，其結果恐將造成行政權的過度擴張，這是未來值得擔憂的。 |
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