大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| [7] 按多數意見之所以容許法律授權以命令決定費率，或係考量應回收廢棄物類型之多樣、回收技術及成本不一等因素，強要以法律明定費率實有其事實上困難。又廢清法第16條第5項[7]亦已明定中央主管機關核定費率時，應經委員會審議之相關組織及程序事項，並已列出訂定費率實應考量之各項因素，可算是明確授權。本號解釋因此放寬法律保留密度之要求，而容許授權。如果上述組織及程序之要求，可以取代法律直接明文規定的要求，將來規費或受益費之費率、甚至稅捐之稅率，是否也可以類似理由，而放寬法律保留密度？由於本號解釋並未更清楚的說明上述放寬法律保留密度的理由，能否也同樣適用於清理費以外的各類環境公課，甚至適用於規費、受益費及稅捐等公課？亦即要如何界定可能發生的骨牌效應之停點，這將會是本院在未來可能要面對的挑戰。回收費之類的環境公課固非稅捐，但同屬國家對人民無對待給付義務的公法上金錢負擔，且其課徵金額也常屬高額，對人民之財產權確可能構成重大干預。又責任業者應繳納之回收費高低，關鍵就是費率。以本案爭點所涉的PVC材質容器而言，其費率在87年時原為19.55元/公斤，後於97年1月起至101年6月間，調為15.38元/公斤（容器瓶身）或30.76元/公斤（附件使用PVC材質者）（加重100%）；自108年7月起則大幅調漲為87元/公斤（容器瓶身）或174元/公斤（附件使用PVC材質者）。[8]與87年時相比，108年7月起的費率已經調漲4.5倍弱；與97年時之15.38元/公斤（本案原因案件所適用的費率）相比，則已調漲5.6倍強，變動不可謂不大。上述費率變動之頻率固然可認因應事實需要所不得不然，但如果108年可以從原本的不到20元/公斤，一口氣調漲為87元/公斤，則將來是否還可能繼續調漲，例如調為870元/公斤或更高？就加重幅度可以從30%直接調為100%，未來是否還可能繼續加重，例如加重200%？甚至加重500%？寓禁於徵的經濟誘因如果過重，至少對於無替代材質之商品而言，實質上與處罰無異。又如僅籠統授權行政機關訂定費率，亦有使公課之課徵淪為事實上之財產徵收的不可測風險。就此而言，依本號解釋意旨，責任業者似乎只能寄望於中央主管機關核定費率時，所經之委員會組織及程序之政治理性，而無法期待法律的保障。 [8] 廢清法雖已規定費率審議及核定時所應考量的各項因素，然並未規定其計算公式，亦未定有額度或上限之框架，以致責任業者可能會承受劇烈調漲所致之不利益，亦難以預期其應繳納之回收費總額或變動頻率。本席認為：即使認為不可能以法律明定回收費之各項費率，因此毋須適用嚴格的國會保留。然費率之實際計算公式、加重要件（得對何種材質加重）及效果（加重幅度範圍），似乎也應於法律明定；[9]又法律對行政機關之授權，至少亦應使責任業者足以預測其所可能負擔的金額上限，較為妥當。此項上限，當然有循立法程序適時修正的彈性，自不待言。[10] [9] 綜合上述，本席認為：系爭回收費之其他公課與稅捐仍有其相似性，即國家對於課徵對象並不負有對待給付之義務，而與其他公法上金錢負擔如規費、用益費等性質不同。正因如此，其他公課與稅捐對於特定人民實有可能構成財產上之雙重負擔。如果過於放寬對其他公課之法律保留密度，恐會誘使國家機關以其他公課取代稅捐作為財政來源。就此而言，系爭廢清法將回收費之費率，授權中央主管機關決定，其授權實仍相當籠統，縱認毋須適用國會保留原則，至少亦與授權明確性原則有違。 四、容器瓶身與附件應合併或分開計算其重量？ [10] 本號解釋認為環保署之相關費率公告，不論容器附件是否使用PVC材質，均採取合計容器與附件之總重量，再一併適用容器費率之計算方式，並不違反平等保障。本席認為：依上述計算方式，相同重量及相同材質（如PVC）含量之容器附件，所應繳之回收費，將因其容器瓶身之重量不同，而有不同。以同為600 cc容量之容器為例，其容器瓶身究使用玻璃材質（玻璃容器）或PVC材質（塑膠容器），其容器瓶身之重量差異甚鉅。如玻璃容器瓶身重量約為381公克，塑膠容器瓶身重量僅約為29公克，雖容器之附件皆含相同PVC含量，且附件本身之重量皆為1公克，然二者應繳之回收費明顯有別。依二件原因案件當時適用之費率，容器瓶身及附件皆使用PVC材質者應繳之回收費約為0.92元/公斤（算式：15.38元 × 2 × 0.03kg＝0.9228元/每公斤），而玻璃瓶身容器之附件使用PVC材質者，應繳之回收費則約為1.18元/公斤（算式：1.55元 × 2 × 0.382kg＝1.1842元/每公斤）。且不論就容器附件使用PVC材質者是否加重費率或其加重幅度為何（30%或100%），容器瓶身及附件皆使用PVC材質者（對環境之負面影響較大），其應繳之回收費金額，反較容器瓶身使用玻璃而非使用PVC材質者（對環境之負面影響較小）更低。 [11] 可見上述合併計算容器瓶身與附件總重量，再一體適用容器瓶身費率的計算方式，不僅會導致容器附件使用PVC材質含量相同者，其回收費會因容器瓶身重量之差異，而有差別待遇。甚且整體使用較少PVC材質之容器及附件（如上述玻璃容器者），反而要比使用較多PVC材質之容器及附件（如上述PVC容器者），繳交更高額之回收費。至於容器瓶身較重，附件使用PVC材質較少者（如本案之保力達B飲料），也會比容器瓶身較輕，然附件使用PVC材質較多者（如市面常見之廣口蓋罐裝花瓜），要繳交更高之回收費。如此計算方式，不僅未必有助於減少使用PVC及促進材質減量化與環保化之目的之達成，甚至可能促使業者使用重量較輕但PVC含量更高之PVC容器，從而妨礙上述環保目的之達成。再者，中央主管機關於決定各種材質容器之費率時，本即已考量過不同材質（如PVC）對環境之影響、回收清除處理成本、回收清除處理率等因素（參廢清法第16條第5項），從而針對PVC材質訂出較高之（基本）費率（如目前為87元/公斤）。然又以相同考量，再就容器附件使用PVC材質者，加重費率（目前為100%）。就容器附件使用PVC材質者，似乎是以同一理由，既調漲（基本）費率，又課以加重費率，亦屬重複評價，而構成雙重之差別待遇。[11]再者，中央主管機關僅針對容器以外附件使用PVC材質者，才就其應適用之容器瓶身費率加重100%；但容器瓶身使用PVC材質者，一般而言，其所使用之PVC材質更多，對環境之不利影響更大，卻不必加重費率。此等因涵蓋過窄所致之差別待遇，亦難以理解。本案聲請人所使用的容器瓶身為玻璃材質，固不致發生上述重複評價問題。但然從抽象審查的觀點來說，本席認為：上述合併計算容器與附件之總重量，再一體適用容器瓶身費率的計算方式，與其所擬達成之目的間，已不具合理關聯，而有違憲法第7條平等保障之意旨。 |
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