大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 黃昭元 提出 一、本號解釋結論與本席立場 [1] 本號解釋多數意見認為：（1）系爭廢棄物清理法（下稱廢清法）所定之回收清除處理費（下稱回收費），毋須適用嚴格的國會保留，而得以法律授權行政機關就其課徵對象、費率等事項，以命令定之。（2）同法第15條授權中央主管機關（行政院環境保護署）公告「應回收廢棄物」及「責任業者」之範圍，與法律保留原則及平等保障之意旨均無違背。（3）同法第16條授權中央主管機關訂定回收費之費率，與憲法第23條法律保留原則及授權明確性原則均無違背。（4）中央主管機關公告應合併計算容器與附件之總重量，並一體適用容器之費率，課徵回收費，與憲法第7條平等保障亦無違背。（5）中央主管機關公告就容器瓶身以外之附件使用聚氯乙烯（Polyvinyl Chloride, PVC）材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權或營業自由之干預，尚不牴觸憲法第23條比例原則。 [2] 對於上述解釋結論，本席支持其中（2）及（5）部分，且無補充之協同意見；然對於其中（1）、（3）及（4）部分，則有不同看法，謹此提出部分不同意見書。 二、系爭回收費之性質及其法律保留密度 [3] 系爭回收費為無名的環境公課：本號解釋認為廢清法所定之回收費，「係國家為一定政策目標所需，對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔，其課徵所得自始限定於特定政策用途」，而與稅捐有別。值得注意的是：本號解釋故意不將稱為特別公課，亦未給予其他的特定名稱，顯與釋字第426號解釋之明白使用特別公課用語，有所不同。本席贊成本號解釋之故意不使用特別公課用語，如果真要給予一個特定名稱，或可稱為「環境法上公課」或「環境公課」，甚至就當成是一種「無名公課」。 [4] 本席贊成不使用特別公課用語的主要理由有二：（1）特別公課並非我國法之法定用語，而我國多數學說[1]及法院判決所稱之特別公課，應係翻譯自德文Sonderabgabe，本院在釋字第426號及第515號解釋中亦曾使用這個用語。然國內另有使用特別捐（特別費）、[2]環境公課[3]等其他用語。使用特別公課用語，固然與國內多數學說及法院裁判之用語較為一致，但也很容易就必然連結至德國法之相關理論或實務見解，並以之為參考架構，甚至全盤照抄，而據以論述。又本號解釋對於此類環境公課所涉之法律保留密度、要件效果之審查等，確與德國法不盡相同，似乎是有意要與德國法保持適當的距離。再考量此類公課所涉事項領域（如環境、就業等）之不同，特別是環境法上公課與經濟誘因的實質關聯，在我國是可能會有與德國不同之實務需求及規範脈絡，而可以發展出本國的相關規範架構。這也是我國在繼受或移植外國法時，應有之反省及謹慎。 [5] （2）國家所課徵之公法上金錢負擔（公課），包括稅捐、規費、受益費及無法歸類於上述三者的其他公課。最後一種的其他公課，其目的與類型不一，相當複雜。我國學說及法院實務所承認的其他公課類型，除本案所涉及之環境公課外，另有對於人民未履行其法定義務所課徵者（如未依法進用足額原住民或身心障礙者之業者應繳納之代金[4]或差額補助費）、為籌措特定資金而對有共同利益群體所課徵者（如工業區土地或廠房之承購人應繳付之工業區開發管理基金[5]）等類型，其所應適用的法律保留密度等爭議，實難一概而論。即使是環境公課，亦有水污染防制、空氣污染防制、廢棄物清理、水土保持等不同類型，各有其不同的事實背景及特殊問題。鑑於其他公課、環境公課所含類型之複雜，本號解釋參考並實質延續釋字第593號解釋之作法，未將稅捐、規費、受益費以外之其他公課均統稱為特別公課，似亦有意將本號解釋之射程侷限在廢清法所定之回收費，而不當然可將本號解釋之意旨及結論，延伸並一致適用於其他環保法規所定之各種環境公課，實屬一次一案之最小主義風格。 三、費率之法律保留密度 [6] 本號解釋雖然沒有明白使用特別公課用語，然就回收費應適用之法律保留密度，則實質延續釋字第426號、第593號解釋立場，未要求應適用國會保留原則，而容許法律授權行政機關就其課徵對象、費率，以命令訂定。至於課徵目的及用途部分，本號解釋則未明示能否授權。然如對照本號解釋理由第8段之文字，似可推知課徵目的及用途[6]仍應以法律直接明文規定，而不得授權。故本案有關法律保留的爭點主要是在課徵對象及費率部分。本席固然贊成多數意見有關課徵對象（即責任業者範圍）得授權以命令規範之結論，但就費率部分，法律得否授權行政機關以命令訂之，且無任何框架或上限之規定，則有仍有疑慮。 |
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