大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 黃虹霞 提出 無禁用、限用權責之資源回收管理基金管理會可以「寓禁於徵」嗎？ 環保人人有責！當環保規定涉及違憲爭議，大法官如何得其平，應該刻意降低審查標準嗎？人民的脫法行為難容於社會；無禁用、限用權責之資源回收管理基金管理會可以寓禁於徵，即可以為達到容器商品之容器或附件禁用PVC之目的，而不以回收清除處理成本為基準，課徵人民費用嗎？本席對此難以贊同，爰提出本意見書，並略述理由如下： 一、回收清除處理費之課徵事項涉及人民受憲法第15條保障之財產權，應有法律保留原則之適用，且應非僅受寬鬆審查： （一）關於回收清除處理費之性質為何，[1]本件解釋未予明說！是刻意為之嗎？但即便不使用特別公課一詞，也難脫公課二字。既是一種公課，則同屬公課之稅捐、規費、受益費均應受法律保留原則之嚴格審查，回收清除處理費何有不然之理？！ （二）關於費率：不論稅捐、[2]規費[3]或受益費[4]均至少有以成本基準訂定即依成本收取之法律原則規定。回收清除處理費之費率亦應然，即至少應符按成本課徵原則，始符法律保留原則。[5] （三）系爭回收清除處理費之課徵固有廢棄物清理法第15條之回收、清除、處理責任為前提，及第16條第1項規定責任業者應負繳納責任之依據；而且就其費率之訂定，亦於同法第16條第5項規定，由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依回收清除處理成本等多項因素審議，並送中央主管機關核定公告等。但並未明定應依據成本資料、成本基準訂定回收清除處理費之旨，從而致生系爭回收清除處理費之課徵是否應如其他公課至少應符成本課徵原則，始符法律保留原則之爭議。 （四）多數意見未否定系爭回收清除處理費屬公課性質，且認其課徵係對人民受憲法第15條保障之財產權之限制，須符合法律保留原則，但對於其課徵則不認為應符成本課徵原則。至於為何性質屬公課之系爭回收清除處理費，多數意見認為可以背離其成本資料，而以寬鬆審查標準，並以所謂引導環保政策目的，認得加重課徵，其憲法上之理由為何？細繹本件解釋理由書，除了環境生態保護無他！ （五）惟查環保人人有責，環境生態保護極為重要，固無爭議。但是在成本之外，所加重課徵之系爭回收清除處理費部分，已然脫離原類似規費或使用者付費之範疇，此部分更與稅捐何異？其費率豈得不由法律明定，而另授權以命令定之哉？此已非無疑。又從系爭回收清除處理費用途為供回收清除處理專用，與稅捐之為一般財政用途者不同，故非稅捐，但既然專款專用於回收清除處理，則所加重課徵部分已然超出回收清除處理成本範疇，[6]邏輯上自不可能再符合所稱專用之目的，如何仍得加重課徵之，而能謂並未超越廢棄物清理法第15條第1項之立法目的？多數意見之論述顯然不完足，而且隱藏邏輯上自我矛盾！本席爰難贊同之。 （六）廢棄物清理法第16條未明定回收清除處理費之費率，亦未明定費率區間（即設上限），以廢棄物清理之複雜性及與時俱進調整之必要性觀之，可以理解，即非顯不合理。但我國實施廢棄物回收制度已數十年，行政院環保署代表於本院公開說明會中並公開陳述稱，臺灣回收制度是世界各國相爭學習之典範。尤其我國自94年10月起即已因部分費率審議委員要求更清楚反應整體基金收支狀況及各種適切性考量，作成回收清除處理費公式，[7]則回收清除處理費之費率訂定早屬可能，則十餘年迄未將費率公式入法，也未以命令公布之，使機關及人民均受其拘束，能謂合於法律保留原則嗎？ 二、「寓禁於徵」違背法律保留原則及比例原則，至少不符授權明確性原則 （一）由下列資料可知，系爭特別加重PVC材質之回收清除處理費係為「寓禁於徵」之目的，而非僅在所謂引導使用替代材質而已。 1、行政院環保署於本院109年1月6日公開說明會中，提出之簡報[8]第8頁固稱「容器附件是否使用PVC—加重費率引導使用替代材質」； 2、但其代表出席公開說明會之首席代表（行政院環保署顏旭明參事兼資源回收基金管理會執行秘書）則於公開說明會中稱「回收基金之目的在回收處理廢棄物，『寓禁於徵』才是目的，我們不是要擴大基金的規模」，即已自承加重費率之目的在「寓禁於徵」，即係以加重課徵之方式達成禁用PVC之目的。 3、行政院環保署108年9月19日環署基字第1080065533號復本院函之附表末頁即關於本院問題之回應說明稱：「⋯⋯於96年6月20日以環署基字第0960044760號公告訂定『容器回收清除處理費率』，並自97年7月1日起實施，其將『容器瓶身以外之附件使用PVC材質者』之費率由30%加重為100%主要係考量PVC於生產及處理時確易生危害物質，對環境及人體均易造成傷害（對環境之影響因素），且本署自93年底實施容器商品PVC附件加重費率政策，所期業者採用環保替代材質並減少PVC材質之適用，經實施2年餘之加重30%費率仍未促使業者採用環保替代材質，爰再予以加重⋯⋯。」（請見附件3）[9]明顯係欲以加重課徵費用之方式達到促使容器商品責任業者禁用PVC材質附件之目的。 4、引導業者使用其他材質與禁用特定材質，概念上容有重大差異，在法治國原則下，本席認為可否以引導為由加重費率已非無疑，當然更不得以引導之名行禁用之實。 |
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