大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 本件原因案件之行為情節及法益侵害性與處罰效果發生失衡之現象，其中聲請人並未具體獲取利益，而是關係人獲利，甚至尚未得利。然亦可能因關係人獲利多，是否因此發生量變質變（即如情節變成重大等情形），則予以較重之處罰，除非顯有過苛，自屬行政裁量範圍。職是，如能從其行為態樣及法益保護判斷，亦即從公職人員之忠誠及廉潔等行為義務違反之程度，併予衡量，始處以相當之罰鍰，實較妥當。換言之，此等應予非難之違反行政法上義務行為之處罰，如僅單純基於人民負有罰緩（金錢罰）之公法上金錢給付觀點出發，並認為其僅涉及財產權之侵害或干預（Eingriff），則未免偏狹。且如不再就行為態樣及法益侵害性等關鍵要件，加入質化因素，一併論斷，則未免有不符合系爭法律規範意旨及目的（Sinn und Zweck）之疑慮。 系爭法律規範三種主要利益衝突違反行為類型，即假借權力之圖利之禁止、關說、請託，以其他不當方法之圖利之禁止，及交易行為之禁止。系爭規定一之第14條係規範違反89年利益衝突迴避法第7條[12]或第8條[13]規定之行為者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。上開第7條及第8條規定已包括系爭法律所規範三種禁止類型中之兩種。系爭規定二係規範違反89年利益衝突迴避法第10條第1項[14]規定之行為。從憲法保障基本權之觀點，其尚可能涉及憲法第7條平等權（平等原則）或憲法第22條一般行為自由等基本權保障之問題。因此，本號解釋將系爭規定就違反法律義務行為之處罰，單從憲法財產權及比例原則出發，而未考量其中可能涉及之憲法平等原則或一般行為自由等，恐弱化系爭法律之規範功能及窄化其規範之立法原意，且在憲法審查密度方面，若不單從財產權出發，如採平等原則中之比例原則作審查依據，則可能有必要提升其審查密度到實質關聯或中度審查，而非僅屬於恣意禁止（Willkürverbot）之所謂合理性之較低度審查，如是或許更有充足理由認為其構成違憲。 三、公職人員利益衝突迴避法中之系爭規定處罰過苛問題 對於法律之處罰過苛、情輕法重之現象，本院曾作出釋字第641號及第716號具有代表性之兩號解釋，本號解釋又屬於第三類型。本院釋字第641號解釋係針對菸酒稅法第21條規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。」採取劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制，對人民受憲法第15條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性，而與憲法第23條之比例原則尚有未符。又本院釋字第716號解釋認公職人員利益衝突迴避法第15條規定處違規交易行為金額一倍至三倍之罰鍰，可能造成個案顯然過苛之處罰，立法者就此未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。 綜合觀察本院釋字第641號、第716號及本號解釋，其處罰方式有為劃一處罰、一至三倍之多倍處罰與一律100萬元之法定最低額罰鍰處罰等方式，三者均具懲罰性質，但其處罰程度之彈性，因劃一處罰毫無彈性，多倍處罰與100萬至500萬元法定罰鍰處罰尚有裁量餘地，但個案適用結果仍嫌彈性不足，故三者之處罰彈性程度，尚有不同。 本院釋字第716號解釋與本號解釋關聯性較高，同屬公職人員利益衝突問題，惟其係為禁止公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，故其可歸屬於財產上利益之類型，與本號解釋係屬其他人事措施之非財產上利益，略有差異。另本院釋字第716號解釋係認公職人員利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨，均無違背。惟於公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關交易部分，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。由此可見，此部分並非單純從憲法財產權出發。 另部分違法行政法上義務行為之處罰，雖依行政罰法第8條[15]、第18條第3項[16]等規定，或許可能有減輕之機會，但適用要件有限[17]。尤其是本件聲請人二，曾適用行政罰法第8條但書、第18條第3項及第25條規定，各酌減至法定罰鍰金額最低額三分之一，併處原告罰鍰100萬元，就此聲請人二仍認有過重之虞，因此聲請解釋。本號解釋認立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰，而預留視違規情節輕重而予處罰之範圍，固屬立法形成自由，原則上應予尊重。惟所設定之裁量範圍仍應適當，以避免造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形。此外，如有情輕法重之責罰不均衡之情形，宜考慮系爭法律是否需要更詳細減輕處罰之特別規定，以貫徹本解釋所要求責罰相當原則之意旨，立法政策上頗值得探討其可行性。 四、公職人員利益衝突迴避法有關行為類型、構成要件及法律效果等規範設計及內涵 系爭法律已於107年6月13日修正公布（下稱107年利益衝突迴避法），比舊法之處罰規定，更具彈性，新法對於各行為類型及法律效果，分別規定如下： 1.違反第6條第1項[18]規定者，處新臺幣10萬元以上200萬元以下罰鍰。（第16條第1項） 2.經依第8條[19]或第9條[20]令其迴避而不迴避者，處新臺幣15萬元以上300萬元以下罰鍰，並得按次處罰。（第16條第2項） 3.違反第12條[21]或第13條[22]第1項規定者，處新臺幣30萬元以上600萬元以下罰鍰。（第17條） 4.違反第14條第1項[23]規定者，按交易或補助金額達多少金額，分別處新臺幣1萬元以上，與新臺幣600萬元以上該交易金額以下罰鍰。（第18條第1項） 5.違反第14條第2項[24]規定者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰。（第18條第3項） 6.違反第15條[25]規定，受查詢而無正當理由拒絕或為不實之說明、提供者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；經限期通知配合，屆期仍拒絕或為不實之說明、提供者，得按次處罰。（第19條） |
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