大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 本號解釋有三件聲請案併案處理，主要係有關公職人員利益衝突迴避法（下稱系爭法律）中涉及非財產利益之人事措施[1]衝突爭議，分別是推薦姊夫擔任駕駛、自行評核配偶考績及要求承辦單位錄取其岳父擔任工讀生，均致關係人獲取非純屬財產上之利益，除其中一聲請案有主張涉及憲法第7條平等權保障之外，三件聲請案均主張有牴觸憲法第15條及第23條之疑義。本號解釋認系爭規定一（中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法，下稱89年利益衝突迴避法，第14條前段規定）及系爭規定二（89年利益衝突迴避法第16條規定）未衡酌違規情節輕微之情形，一律處以100萬元以上之罰鍰，可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形，不符責罰相當原則，於此範圍內，牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應不予適用。本席雖贊同本解釋之結論，但將系爭規定之罰緩處罰過苛，單純以財產權限制作為出發點，則仍有再斟酌之餘地，爰提出協同意見書如下： 一、財產權保障範圍及限制 我國憲法學說，有認由於社會經濟發達與多元，現代財產權之範圍，甚為廣泛，已不專指所有權而言，宜包括債權、地上權等私法上權利，乃至礦業權、漁業權、專利權等準物權或智慧權，均可解為財產權，係人民得以主張其財產上利益之法律上之力。財產權實為自由權之一種，而非受益權，憲法將其與生存權、工作權並列，同規定於第15條之中，未如多數國家之憲法單獨列為一條，此實我憲法之特色。[2]觀察歷來之大法官解釋，有著重古典財產權旨在保障物的所有權之存續狀態（Bestandsgarantie），強調其防禦權之功能，例如本院釋字第400號及第406號等解釋。有將之擴張及於財產權價值（Wertsgarantie）之保障，例如本院釋字第414號解釋將商業性廣告視為財產權，係基於財產權價值理論。至公務人員工作年資含經濟利益（釋字第526號解釋）、依戰士授田憑據處理條例得以請求之補償金（釋字第312號解釋）等公法上請求權。又公務員退休依據法令得請領的福利互助金（釋字第313號解釋），亦包括在財產權保障範圍內。勞工或公務員已符合退休條件，但尚未表示退休前即已死亡或失蹤，該退休請求權亦屬財產權。[3]由上述可見，憲法上財產權並不以民法所有權（Eigentum）為限，可能包括私法上具有財產價值之權利（包含債權、物權、準物權及智慧財產等），亦可能包括在一定要件下具有財產價值之公法上法律地位。[4] 關於財產權之負擔或限制，例如稅捐等公法上金錢給付義務（如對財產之課稅，所得稅、營業稅、遺產稅、土地稅、汽車牌照稅等），有將平均課稅列為財產權限制之型態者，然於租稅公平原則下，此種財產權之平均課予負擔，並無違憲。參照本院釋字第286號解釋，認立法者在課予財產負擔方面，有極大之裁量空間。另行政罰鍰亦歸屬於財產權限制之型態。參照本院釋字第641號解釋，認行政罰鍰係針對行政責任之追究，若未區別情節輕重而以行政方便之考量，以劃一性作為處罰方式，因其不分輕重，相同處罰，亦會對財產權形成過度負擔。另參考本院釋字第746號解釋，認屬於實體上金錢給付義務之給付遲延（稅捐本體），可加計利息；至對於具處罰性質之滯納金加徵利息，係屬執行層面問題，欠缺合理性，不符憲法比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨有違。[5]綜上可見，課予負擔之公法上金錢給付義務（如稅捐及行政罰等），亦屬於財產權限制之範疇，可受憲法保障財產權及比例原則之審查，應考量其負擔衡平性（Lastengleichheit）（租稅公平原則等）[6]及合理性，否則須有補償措施。[7] 從德國法比較觀察，德國基本法第14條對於財產權（所有權; Eigentum）與繼承權，明文加以保障。財產權在於保護具體法律地位（konkrete Rechtspositionen），而非財產本身（Vermögen als solches）。關於稅捐或其他金錢給付義務（Geldleistungspflicht）[8]，有認為構成個別財產標的物之整體或該有形之財產價值等之負擔，則受到基本法第14條保護。[9]有將稅捐及其他公課干預（Eingriff），視為社會拘束之型塑（Ausprägung der Sozialbindung）。特別是稅捐部分，不僅是針對財產增長部分，而是針對財產之實體，不問是否願意，故具有徵收特性，因而其需要有正當理由。是德國聯邦憲法法院對於財產稅及遺產稅之問題，非運用基本法第14條財產權之審查標準，而是基本法第3條平等權問題。[10] 二、財產權保障以外之其他可能憲法依據 本號解釋認對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，涉及對人民財產權之限制，其處罰應視違規情節之輕重程度為之，俾符合責罰相當原則。所涉及行政法上義務違反之罰緩處罰，係行政法中較常運用之制裁手段。性質上被解為行政罰中之財產罰（金錢罰）之一種[11]，且本院曾作出釋字第641號及第716號等解釋，亦認其係屬於憲法財產權保障之範圍，但如從公職人員利益衝突迴避法所保護法益及行為性質觀之，其是否純屬財產法益侵害，並單從處罰之法律效果之量化數據（即如罰緩之金額多寡）為其判斷標準，則不無再探究之必要。 如本號解釋理由所引用89年利益衝突迴避法之立法目的，在於促進廉能政治、端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送（89年利益衝突迴避法第1條參照，107年6月13日修正時，僅就文字酌作修正，意旨相同），以維護人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。細繹前述目的，非僅就公職人員之不當利益獲得之多寡為斷，主要在於防止公職人員擔任公職之忠誠及廉潔等義務違反之行為面要求，是有關違法行為之處罰，有時難以純粹從財產上獲取利益方面出發，亦應著重於其行為侵害之法益、行為構成要件事實與法律效果之均衡性。換言之，有時因查獲財產利益不多，或甚至尚未獲取利益，但其行為影響或法益侵害性卻不小，是以設有較重處罰之規定，具有其正當性。 |
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