大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 三、法官聲請釋憲案作成解釋前，作為釋憲標的之相關法律規定已因法律修正而失效者，針對舊法聲請之釋憲案，即應不受理 有效施行的法律始終是民主法治國家的象徵與核心指標。法律之修正或廢止，以新法取代舊法，亦為最新民意之彰顯，原則上應為法治之準據。法官聲請釋憲制度既為維護立法者權威與司法權之一致性，釋憲標的自應為法官有遵守義務之有效法律。法律經修正後，舊法為新法所取代，除非法律另設過渡條款或有特別規定，舊法規範效力原則上即應歸於消滅，法官之遵守義務原則上亦歸於消滅，自斯時起，實已不具為釋憲標的之正當性與實益。此於處罰性法律修正後，處罰範圍縮減或處罰內容減輕之情形尤然。此外，法官聲請釋憲案之憲法解釋，並無所謂個案救濟效力，自無基此考量而仍須受理嗣後因修法而失效之法律規定之理。 本號解釋所涉及之系爭規定，業於107年12月13日失效，本號解釋所涉釋憲聲請案實已無作成解釋之必要。何況，新修正之利衝法就違反相關規定行為之法定罰鍰最低額已由立法者自主地大幅降低，聲請釋憲之原始目的實質上已相當程度獲得實現。基於法官聲請釋憲制度之目的與權力分立原則，本號解釋所涉釋憲聲請案實應不受理。 貳、本號解釋理由就個案應適用法律之指示，不但欠缺理據，且屬「未經聲請所為解釋」 一、憲法解釋效能之夾帶走私？ 本號解釋不顧所涉釋憲聲請實應不予受理，終究仍依釋憲聲請意旨，就已失效之利衝法舊規定作成違憲認定，「應不予適用」。本號解釋若止步於此，則此號憲法解釋之效能恐極其有限，蓋本號解釋聲請釋憲者是個案承審法官，如前所言，基於法官聲請釋憲案所作成之憲法解釋並不具且無需有個案救濟效力，與人民聲請釋憲並獲有利之解釋者，大不相同。於通常情形，就法官聲請釋憲案所作成之憲法解釋宣告法律違憲者，除非解釋中另有宣示，否則即應自解釋公布日起生效，有拘束全國各機關及人民之效力，非僅侷限於釋憲聲請案之原因事件。而此等拘束力乃憲法解釋之一般性效力，毋須於各號解釋中再予宣示。然本號解釋宣告違憲之法律規定於作成解釋前即已失效，因此，本號解釋對於利衝法相關規定所作之違憲宣告，幾已無實益，即便對於本號解釋之釋憲聲請案所涉之訴訟程序亦是如此。凡於利衝法修法前即存在尚未終結之事件，只要涉及利衝法有變更之規定，即有因行為後法律有變更所生之選定準據法問題，此與本號解釋之效力無涉。換個角度來說，假設本號解釋認定利衝法相關規定並未牴觸憲法，則解釋之效力與影響亦無有不同。換言之，利衝法舊法即便未遭違憲宣告，亦已於新法生效時失其效力，而法律有變更時，即有定個案應適用之準據法問題。 也許正因對於已失效法律為違憲宣告已無實益，本號解釋遂又逕行指示「本解釋聲請案之原因案件，及適用上開規定處罰，於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件，法院及相關機關應依本解釋意旨及107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法規定辦理。」查其理據，卻僅以107年利衝法修正規定之「修法理由與本解釋意旨相符」為由。然如前所言，法律有變更時，於行政程序與訴訟救濟程序中應如何適用，另有所應適用之準據法選定規範，並非利衝法之類實體法所得置喙。是則，利衝法新法修正理由與本解釋意旨相符，實無法導出本解釋聲請案之原因案件以及其他於解釋公布日尚在行政救濟程序之案件均可依利衝法新法辦理之結論！本號解釋於未經聲請之情況下，逕就法院以及行政救濟程序相關案件之審理，指定其應適用之法律，其涉入個案程度恐已屬空前！這是否意味著某種憲法解釋效能之夾帶走私？此種以夾帶走私方式導入的憲法解釋效能，究竟將是鞏固憲法解釋之權威性，還是會逐漸渙散憲法解釋之內在體系架構？ 二、問題癥結在於行政罰法第5條 本號解釋涉及行政罰之義務課予規範與處罰規範，此類行政罰規範之適用及其合法性控制問題，自行政罰法施行之始，即潛藏著一個與法治國原則有所扞格之鉅大難題，即行政罰法第5條規定之解釋、適用問題。本號解釋之所以就已失效法律作成違憲宣告，且「不得不」夾帶走私個案準據法之指示，關鍵癥結恐亦在此。 行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」由於條文明文規定行為後法律或自治條例有變更者，應適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條例，僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。目前實務上一般的解釋，無論原處分機關、訴願機關還是行政法院，於行為後發生法律變更之情形，原則上均以裁處機關最初裁處之法律為原則上之準據法，例外則為最初裁處前之法律，即行為時或行為後至最初裁處前之較有利法律。在此等相對依循法條文義所為解釋下，可能已在原處分機關與行政救濟機關間擺盪與延宕經年之行政裁罰個案爭議，即使歷經多次準據法律變更，而依目前實務見解，該個案之準據法卻可能仍是最初裁處時之法律，即便該法律於最初裁處後之變更是對被處罰人較有利亦同，其違憲性實屬顯然！以本號解釋所涉之釋憲聲請案來說，3件釋憲聲請案之原因案件所適用之利衝法，均於審判程序中變更為對受處罰人較有利之規定，惟依行政罰法第5條之規定，於行政機關裁處後法律始出現有利之變更者，對前此之原因案件並不適用。以刑法第2條第1項規定對照來看，更可見行政罰法第5條規定之荒謬性：若刑事法官就某刑事處罰規定聲請釋憲，於釋憲程序終結前，該刑事處罰規定出現有利於行為人之變更者，若釋憲案遭不受理，法官續行審判程序後，自然應適用最有利於行為人之新法為審判準據法。對人民之人身自由等基本權之侵害尤為重大之刑罰準據法之決定指標，尚明確納入行為後、審判程序終結前最有利於行為人之法律，何以行政罰之處罰程序與行政救濟程序竟一律以行政機關最初裁處時或裁處前之法律為據？或許，為迴避此一難題，才是多數意見支持本號解釋之實質考量。 |
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