大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 2、專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則（本院釋字第432號解釋參照），此原則於懲罰公職人員時亦應適用。89年利衝法第4條第3項所規定之非財產上利益之定義，係決定公職人員應否迴避執行職務，以及是否涉及圖本人或關係人利益之基礎，從而成為得適用系爭規定一及二懲處公職人員之前提，涉及人民財產權之限制，自應符合法律明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，其規定自應符合「其意義非難以理解」且「為受規範者可得預見」並「可經由司法審查加以確認」三個條件（本院釋字第432號、第491號及第521號解釋參照）。 3、然89年利衝法第4條第3項所稱「其他人事措施」由其文義無法得知受規範行為之具體內容，受規範者難以預見其範圍，亦無從得知司法審查之基準為何，實務上法務部多次函釋「其他人事措施」之內涵，已擴充其文義之範圍，非受規範者所得預見，故尚與法律明確性之原則有違。 （二）適用對象之擴張導致當事人可能不知法令規定 89年利衝法第2條規定所適用之對象為公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。當時所適用之公職人員財產申報法（82年7月2日制定公布）第2條第1項第11款所定應申報財產之公職人員包括「警政、司法調查、稅務、關務、地政、主計、營建、都計、證管、採購之縣（市）級以上政府主管人員，及其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員。」限於縣（市）級以上政府之主管人員，96年修正、自97年10月1日起施行之公職人員財產申報法第2條第1項，取消原定限縣（市）級以上政府主管人員，擴大原先應依法申報財產之公職人員範圍至鄉、鎮等層級之政府主管人員，致利衝法之適用範圍亦隨之擴大，而非原制定利益衝突迴避法時所定之範圍。97年10月1日以前鄉、鎮層級公職人員所負責經手之事務並不適用利衝法，於97年法令變更後成為利衝法之適用對象，受影響之公務員若不知法令變更之效果，即可能依循往日之作法而誤觸法網。107年利衝法第2條將利衝法之適用範圍與公職人員財產申報法（下稱財申法）之適用範圍脫鉤，理由為「因本法之立法目的在於防止利益衝突，與財申法在於揭露公職人員之財產狀況不同，故本法適用對象與財申法應無一致性規定之必要」，許多依89年利衝法而受處罰之公職人員並不屬107年利衝法之適用範圍。[1]由此先後修法之經過，可知97年10月至107年12月間之利衝法所規範之公職人員範圍最廣，亦為可能造成過苛之原因。 （三）「其他人事措施」並無執行之程序規定以供公職人員遵循 按公務人員之任用於公務人員任用法第26條已有各機關長官應迴避任用利害關係者之規定，該法第30條並有違反該迴避規定之效力規定，另外對於有公務員資格者之陞遷、考績等，有公務人員考績法、公務人員陞遷法等法律加以規範，故公職人員於處理具公務員身分者之任用、陞遷及考績已有法律可遵循，且均有利益衝突迴避之規定。另國營事業人員之進用、甄審、及陞遷調補，亦有國營事業管理法加以規範。公務員就此類人事措施應循相關法令辦理，如有違反而受處罰自屬當然。然而涉及89年利衝法第4條第3項非財產利益中之「其他人事措施」，經法務部函釋而包括臨時人員之進用、考績及勞動派遣等；但有關臨時人員之進用、考績等，並無相關規定以資遵。行政院於97年1月10日始訂定發布「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」，其後經多次修改。各縣市政府依此為藍本訂定縣市政府及所屬各機關學校臨時人員進用及管理要點（如桃園市政府於104年4月20日訂定發布對於臨時人員之進用、考績等行政規則）。然而自89年利衝法公布實行後，公務員因進用臨時人員而受處罰者最多，在89年至97年間就該等人事措施並無相關行政規則以供遵循。 多數受處分人均以不知法令有利益衝突迴避之要求以為抗辯，然而法務部函釋謂「⋯⋯公職人員利益衝突迴避法（指89年利衝法）第6條規定：公職人員『知』有利益衝突者，應即自行迴避。⋯⋯『知』，⋯⋯係指知悉『構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實』而言，並非『公職人員利益衝突迴避法之處罰規定』本身⋯⋯不得以不知法律而免除責任」（法務部93年5月4日法政字第0930006395號函參照）。縱然行政機關以行為人不知法規而依行政罰法第8條及第18條第3項，予以減輕處罰至三分之一（一般處34萬元）者，但仍遠高於受處分人或其關係人所獲利益價值，多件受處分人提出其僱用臨時人員從事之工作為乏人願意承擔之勞力工作，並非眾人爭取之工作，受聘僱者付出勞力獲取微薄報酬，並非無故獲取利益，罰鍰金額違反比例原則等為抗辯理由，非無道理。 三、107年利衝法第4條第3項關於「其他人事措施」之規定之問題 107年之修法將過去法務部以函釋之方式解釋為「其他人事措施」之範圍者，納入法條規定，其立法理由為「⋯⋯第三項所稱『其他人事措施』種類繁多，為使公職人員易於遵循，茲將近年來相關違法案例態樣明文規範｣，而修改89年利衝法第4條第3項為107年利衝法同條項「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人在第2條第1項所列之機關（構）團體、學校、法人、事業機構、部隊（以下簡稱機關團體）之任用、聘任、聘用、約僱、臨時人員之進用、勞動派遣、陞遷、調動、考績及其他相類似之人事措施。」其規定較89年利衝法第4條第3項規定明確。 |
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