大法官解釋 釋字第784號 |
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| 公佈日期：2019/10/25 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第382號解釋有關各級學校學生行政爭訟權之解釋，應否部分變更？ |
| 四、關於重大影響概念與重要性理論之釐清 有關影響之輕重，如同光譜之兩端，一為顯然輕微，另一為重大影響。本號解釋使用顯然輕微之干預，是否取代向來使用重大影響之解釋方式，有待觀察。再從本院釋字第382號解釋之適用界線觀之，其使用重大影響之概念，而非顯然輕微概念。運用重大影響之用語，有認其係參考德國所謂重要性理論（sog. Wesentlichkeitstheorie），然而在德國係將重要性理論作為衡量理論（Abwägungstheorie）而運用於是否須要法律保留（Gesetzesvorbehalt）（國會保留；Parlamentsvorbehalt）之判斷。另有認為德國憲法法院對於特別權力關係修正重點，在於法律保留原則之採用，係欲藉由重要性理論，使立法者重新介入此等特別行政領域，故其著重於前段上游之基本權，本院解釋則著重於有權利有救濟之後段下游之爭訟權（例如提起訴願及訴訟權）。[19]亦即重要性理論並非運用於判斷是否為行政處分或可否提起行政爭訟之前提要件，而是作為法律保留之判斷原則。如本號解釋以影響之輕重程度作為判斷是否構成權利侵害之標準，亦即部分變更系爭解釋並以公權力措施是否顯屬輕微，作為可否提起行政爭訟之要素。如此運用重大影響或顯屬輕微等概念，作為判斷行政處分或公權力措施可否提起行政爭訟之見解，頗值得商榷。 五、本院釋字第382號解釋之「補充解釋」、變更與「解釋之補充」問題 本號解釋之主要爭點，在於釋字第382號解釋（下稱系爭解釋）就各級學校所為尚未足以改變學生身分並損及其受教育機會之處分行為，限制各級學校學生之行政爭訟權部分，應否變更。所謂退學或類此之處分，已經系爭解釋放寬其行政爭訟權，僅是其例示時，仍採類似德國Ule教授提出之基礎關係與經營關係理論。[20]本號解釋所稱於此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更，比聲請人所期待之補充解釋，更進一步解釋。從解釋文義觀之，因記過、申誡等處分，係包括在系爭解釋之例示中，尚未得提起行政爭訟部分，特別是記過之懲戒處分作為變更對象，似較無問題。但有關學業成績評量，並非系爭解釋之例示範圍，是否為本號解釋之變更對象，則有值得商榷之餘地。如認為其不在系爭解釋文義範圍之內，則不宜認為此部分屬於變更之對象，應屬於解釋之補充問題。 本院解釋對於過去解釋，為因應時勢發展，有時在一定範圍內予以變更。若以本號解釋文義觀之，其仍係基於釋字第382號解釋之基礎，而作出局部之變更，則可以認為係對於系爭解釋之部分變更。但如從法解釋方法而言，其仍值得再推敲之。從本號解釋試圖將所謂早期特別權力關係完全解構或終結觀點而論，並不採前述現行德國實務及學理上採用之特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）理論，如此已超越本院釋字第382號解釋之原有可能文義範圍，已非屬於就過去本院解釋之補充解釋，似又非僅屬於部分變更系爭解釋之問題。嚴格言之，此所謂解釋之變更，涉及原先解釋之全部變更，而非僅是部分變更而已。倘若已構成全部變更，形同廢止或否定原先解釋之見解。如在一定範圍內作出一部分之變更，固較為緩和。但如將原先解釋作出基礎性之變更，則其似非部分變更而已。質言之，使用於此範圍內變更之用語，係有部分變更之意思。惟如前所述，細繹本號解釋文及理由，因我國憲法及法律並無規定特別權力關係，係承襲早期德國法理論及實務見解，故實務上曾採特別權力關係理論，解釋學生與學校之關係，有如系爭解釋推翻行政法院41年判字第6號判例，而本號解釋，欲完全推翻或打破系爭解釋所採基礎與管理關係之見解。在此情形，如借用「法之解釋與補充」概念及理論，其並非僅係在可能文義內所作出之「補充解釋」，亦非僅在原先解釋範圍內之部分變更而已。本號解釋既已超越原先系爭解釋之可能文義範圍，其解釋結果事實上已屬於本院「解釋之補充」。因此，既然本號解釋之結果，業已超越原先系爭解釋之可能文義範圍，既非部分變更系爭解釋，亦非所謂「法之解釋之範疇」（或稱本院先前解釋之補充解釋範疇），而係為填補先前解釋之漏洞或不足，實際上已形成系爭解釋之文義範圍以外之「解釋之補充」。整體而論，本號解釋宜解為系爭解釋之補充。 六、代結論 綜上，從本院釋字第684號變更釋字第382號解釋以後，恰巧經過100號，而來到本號解釋。打破援用甚久之判斷標準，固需勇氣，但要如何重建一套合理可行之新判斷標準，以資因應，亦非易事！本號解釋放寬大專院校以外學生行政爭訟權時，並以各級學校稱之，自亦包含大專院校學生（Studenten）。惟對於涉及學生行政爭訟權所提出初次使用之抽象概念，未同時提出較明確且可操作之判斷標準，以杜爭議，將不利於未來合理有效處理具體個案，並可能造成不必要之校園紛擾。因此，前述德國比較法上現行採用之理論，或許有人會憂慮再次與早期特別權力關係相連結，有再次使其還魂之疑慮。但實際上，現已無人會再主張被認為早已過時之所謂特別權力關係理論[21]，因此，如參考特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）理論及運用直接對外發生法律效果要件，判斷是否構成行政處分，並藉以區分行政處分與事實行為，或許有助於實務上問題之適當解決。職是，在開放大專院校以外學生行政爭訟權範圍之同時，不宜放任其面臨行政爭訟時，陷於無精確判斷標準或未適度類型化之現象，甚至再次引發學生與學校間之另一波緊張關係。 【註腳】 [1] 參照吳庚、張文郁，行政爭訟法論，臺北：元照，2016年9月，修訂第8版，頁51。 [2] 就不同種類之訴訟事件如撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟等，各自具備其特別實體判決要件。提起行政訴訟之一般實體判決要件及特別實體判決要件，參照吳庚、張文郁，同註[1]書，頁287-349。 [3] 參照翁岳生主編，許宗力、張登科副主編，行政訴訟法逐條釋義，臺北：五南，2018年7月2版1刷，頁114。 |
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