大法官解釋 釋字第783號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本條例施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權？ |
| [10] 在前瞻預算案，本院就「立法委員現有總額三分之一以上」之受理要件，係基於過去立委聲請案曾出現之先例[10]所示之少數保護原則，認於最後表決時屬反對少數之立法委員，始得聲請；並於該案中，認定聲請人38人並未均積極、明示投下反對票，因此不全屬反對少數，而不受理。惟於前瞻預算案，並無如軍人年改案三讀時所發生：聲請人「先明示反對後，隨即拒絕參與三讀之最後表決」之情形，如何認定後者情形是否仍屬反對少數，此為前瞻預算案所不存在之問題。 [11] 就此，本院在年改三案中，雖均仍維持少數保護原則，但就少數之認定標準則有所調整放寬。於軍人年改案，本院從寬認定聲請人38人既已於議場公開表示反對後，才拒絕參與三讀表決，等於是已經積極、明示表現其反對立場，自無進而要求聲請人仍必須實際參與三讀表決之必要，從而認定聲請人38人在軍人年改案確屬「有反對的」少數委員。 [12] 至於公務人員及公立學校教職員年改二案，聲請人38人於三讀時，有的是投反對票，有的在場但棄權，另也有未出席參與表決者；但均未投票贊成，則屬一致。本院就此二案，可說是再放寬反對少數之認定標準，而將「於最後表決時未贊成者」，均納入反對少數。 [13] 按軍人年改案係於2018年6月才經立法院三讀通過，當時前瞻預算案之上述不受理決議已經公布。聲請人或係為符合上述不受理決議之要求，因此採取上述「抗議後退席」的議事策略，以預留日後聲請本院解釋之空間。而公務人員及公立學校教職員的年改二案，係分別於2017年6月27日及同年月29日經立法院三讀通過，當時本院尚未作成上述前瞻預算案之不受理決議。本院就此二案，調整放寬上述前瞻預算案之不受理標準，亦有兼顧情理之考量。 [14] 如綜合上述前瞻預算案及本次年改三案之（不）受理標準，本席認為：「立法委員現有總額三分之一以上」仍限於反對少數。就法律案、預算案等議案實體內容之聲請，未來立法委員只要是在三讀最後表決時「未贊成」，即可從寬認屬反對少數。即使在二讀時曾贊成，但只要在三讀時未贊成，如年改三案之聲請人，則仍屬反對少數。然如果是聲請解釋議事程序違憲，則以該特定程序所涉之最後表決立場，而非全案之最後三讀程序時，是否為「未贊成」，來認定聲請人是否屬於反對少數。至於符合少數保護原則之聲請立委，仍須符合其他要件（如行使職權、適用憲法或法律、且有具體指摘等），自不待言。 四、實體爭點一：最後支付保證責任 [15] 在年改三案中，聲請人均主張：基於政府負最後支付保證責任之相關法律明文規定，政府應以預算支應短缺之退撫給與；並更據以主張調降已退休人員之退休給與，違反上述保證責任之規定。 [16] 就此，本院於釋字第781、782、783號解釋中，多數意見均認為：有關上述保證責任之相關規定，係當年政府於採行「共同提撥制」之退撫新制時，由立法者所增設的配套措施。進一步言之，本席認為：有關上述保證責任之相關規定，是否具有憲法位階，且具特定義務內涵之強制性，已有討論餘地。況有關上述保證責任之相關規定，都是針對各退撫基金之可能不足，所為之補充性規定。適用至1995年或1996年間之各退撫舊制，即明顯不在上述保證責任規定之適用範圍內。此次年改三案所採取的調降手段，係依優存利息（全屬退撫舊制給與）、退撫舊制月退休金、及退撫新制月退休金之順位扣減，依其扣減比例觀之，並不及於已退休人員於退撫新制下所繳納的提撥費用部分，而僅觸及性質上屬恩給制的退休給與部分（參釋字第782號解釋理由書第90段、釋字第783號解釋理由書第90段；釋字第781號解釋對此雖無明文說明，但結果類似）。故以上述保證責任之相關規定為據，而質疑相關調降手段之合憲性，實欠說服力。 [17] 再就最後支付保證責任之解釋而言，亦應重視其為「最後」責任，而非「立即」責任。既然是最後責任，則政府自得先或同時採取其他開源（如提高實際提撥費率等）、節流（如延後退休給與之起支年齡、拉長平均薪俸之計算期間、調整退休所得替代率等）之合憲手段，以維持基金之收支平衡。如各種開源、節流手段仍不足以維持基金之收支平衡，最後仍應以預算撥補，以確保已退休人員均得依法領得其應得之退休給與。本院就年改三案之解釋，亦採相同之立場（參釋字第781號解釋理由書第60至65段；釋字第782號解釋理由書第62至67段；釋字第783號解釋理由書第62至67段），本席敬表支持。否則，如依聲請人之主張，將最後支付保證責任理解為「政府必須立即以預算撥補，也只能以預算撥補」，則不僅調降手段會違憲，就連提高實際提撥費率、延後退休給與之起支年齡等其他開源、節流手段，也會一樣違憲。又如調降手段會因此違憲，則不論是扣減優存利息、退撫舊制年資計算之月退休俸、或退撫新制年資計算之月退休俸，也都會違憲；而不可能「只針對優存利息予以扣減，其他兩類則不能扣減」之理。[11]如採這個理解，則要主張年改三案違憲，實只需要抬出最後支付保證責任這個理由就夠了，而不必另主張不溯及既往、信賴保護等原則。 五、實體爭點二：調降原退休所得與定期檢討 [18] 本院就年改三案所採之調降退休所得手段，與信賴保護原則、比例原則均尚無違背（參釋字第781號解釋理由書第69至94段；釋字第782號解釋理由書第83至116段；釋字第783號解釋理由書第83至116段）。惟於釋字第782號及第783號解釋中，則分別就公務人員退休資遣撫卹法及公立學校教職員退休資遣撫卹條例所採之調降手段，要求相關機關至遲應於依法定期檢討時，依各該解釋意旨，於提前達成現階段改革效益目的之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與上述目的之達成間，其關聯性得更為緊密（參釋字第782號解釋理由書第117至122段；釋字第783號解釋理由書第119至124段）。 [19] 本席認為：上述定期檢討的要求，並非違憲宣告，而是要求相關機關於依法進行定期檢討時，應評估當時基金之實際收支情形，如基金破產時間確可更為延後，則應採取適當之調整措施（如減少特定月份退休所得之調降金額）。至於如何調整（如是否修法）及調整幅度（減少幾個月份及其減少金額等），相關機關仍有一定的制度形成空間。換言之，系爭公務人員及公立學校教職員年改二法所採調降手段，未來於一定條件成就時，如能再予微調，應可使調降手段與目的達成間之關聯性，從目前的已具合理關聯，進一步提升為更緊密的關聯。 |
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