大法官解釋 釋字第766號 |
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| 公佈日期：2018/07/13 |
| 解釋爭點 |
| 100年6月29日修正公布之國民年金法第18條之1規定，遺屬年金自提出申請且符合條件之當月起按月給付部分，是否有違憲法第15條保障財產權及生存權之意旨？ |
| 關於社會保險給付請求權何以受憲法財產權之保障，本號解釋未見論述。特別是遺屬未曾繳納保費，其遺屬年金請求權仍受憲法財產權之保障，有無過度廣泛之嫌？本席認為，多數意見應係沿襲本院對憲法上財產權一向從寬認定之立場，以包含遺屬年金在內之社會保險給付請求權，因具有財產上價值，故當然受憲法財產權之保障。按歐洲人權法院對財產權概念亦有擴張解釋之傾向，只要締約國立法提供人民社會給付，無論是否以繳納保費為要件，皆承認受歐洲人權公約財產權之保障[5]。是本院從寬界定財產權保障範圍之立場，異於德國聯邦憲法法院，而與歐洲人權法院判決之見解若合符節。 又德國基本法本身並無生存權之明文規定，聯邦憲法法院係從基本法第1條第1項人性尊嚴條款及第20條第1項社會國原則導出「最低生存保障」，且未承認人民可直接據以請求國家為特定之具體給付[6]。對於社會保險給付請求權（年金受給權），聯邦憲法法院無寧係以既存之制度為前提，藉由財產權（所有權）條款提供憲法基礎，賦予財產權（所有權）之地位[7]。相較之下，我國現行憲法第15條明定生存權之保障，與德國顯有不同。如前所述，國民年金法屬社會保障之立法，國民年金保險為社會保險之一種，寓含生存權保障之意旨，尤其遺屬年金顯然係為保障遺屬之生存權而設，依據憲法及國民年金法規定，遺屬年金給付請求權已足以成為生存權保障之具體性權利。本案若專就生存權部分審查，可凸顯生存權之意義，應屬妥適。惟多數意見主要著眼於財產權保障部分，兼及生存權之保障，並以後者為由，主張遺屬年金給付請求權之限制應受較嚴格之審查，亦有異曲同工之妙。 補充一言，財產權與生存權保障之內容，皆有賴國家以法律形成，是其共通之處。惟作為財產權保障對象之「財產」，通常依個人之自主活動即可獲致，屬個人努力之成果；國家所形成者，僅係財產權之準則。反之，作為生存權保障對象之「給付」，通常係基於社會連帶及生存照顧之觀點，由國家提供，而非個人努力之成果。因此，生存權與財產權仍不能等同看待。論者或認為，年金受給權或給付請求權，屬社會保險之給付性質，關於其權利之成就，個人有相應之貢獻，此際生存權保障與財產權保障出現交錯現象[8]。惟社會保險給付請求權除涉及生存權保障外，亦具有財產權性質，其與個人是否曾為相應之貢獻無關，已見前述，不俟贅言。如本案情形，於生存權與財產權交錯時，若法律設有限制規定，即可能同時引發生存權與財產權之侵害問題。 三、系爭規定違憲性之判斷 財產權屬於典型之經濟自由，本質上係個人對國家之防禦權，惟財產權與一般自由權尚有不同，因其種類及內容有賴法律制度加以創設或具體化，與法律制度間具有親和關係。縱使如此，國家若無正當理由而剝奪人民之財產權，仍構成違憲。此一論理，適用於生存權及其他社會權，同樣允當。換言之，如何實現社會權之保障，首先應由政治部門決定，而且對於有關法律之制定，立法者具有廣泛之裁量權。本號解釋理由書稱：「憲法第155條前段規定：『國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。』基於前開憲法委託，立法者對於社會保險制度有較大之自由形成空間（本院釋字第568號解釋參照），是社會保險給付之請領要件及金額，應由立法者盱衡國家財政資源之有限性、人口增減及結構變遷可能對社會保險帶來之衝擊等因素而為規範。」適為上開立場之呈現。惟一旦依有關社會權之具體立法，某種給付要件已具備時，人民取得給付請求權，國家非有正當理由，不得剝奪人民受給付之地位及權利。因於此情形社會權與法律結合，使社會給付請求權成為憲法社會權保障之具體性權利。職是之故，由法律具體化之給付請求權應受憲法保障，原則上即使依法律亦不得剝奪之。法律若任意剝奪或限制之，將構成違憲，是為社會權之「自由權效果」[9]。本號解釋理由書指出：人民依社會保險相關法律享有之社會保險給付請求權，如其內容涉及人民最低限度生存需求，則應受憲法第15條生存權之保障；遺屬年金之給付亦涉及被保險人遺屬受憲法保障之生存權，立法者就遺屬年金給付請求權之限制，應符合憲法第23條比例原則之規定。揆其意旨，即在表示國民年金法規定之遺屬年金給付請求權應受憲法生存權保障，其限制受社會權「自由權效果」之制約，須符合比例原則，方不違憲。鑑於系爭規定涉及人民最低限度生存需求之侵害，其違憲與否，自應受較嚴格之審查。 又根據財產權二分論之觀點，財產可分為「小財產」與「大財產」[10]，或者「生存財產」與「獨佔財產」[11]。基本上，「小財產」或「生存財產」係藉勞動取得，為支撐自己或家族所必要之財產，有就人格自律發展提供物理性基礎之作用，屬於「作為人權之財產權」。「大財產」或「獨佔財產」則為資本家所有，有實現榨取他人勞動機能之財產，可謂「資本主義財產權」。基於財產性質及機能之考量，相對於「大財產」或「獨佔財產」，「小財產」或「生存財產」所受財產權保障之程度應較高，對其限制應採取較嚴格之審查。遺屬年金給付請求權顯然屬於「小財產」或「生存財產」，對其限制自應採取較嚴格之審查。 綜上，關於系爭規定之審查，應適用較嚴格之基準。本號解釋理由書稱：「立法者就兼受財產權與生存權保障之遺屬年金給付請求權之限制，應符合憲法第23條比例原則之規定，並受較為嚴格之審查。亦即，其目的須為追求重要公益，所採手段與目的之達成間須具有實質關聯。」明確主張較嚴格之審查，洵屬允當。 從文字及操作手法皆可看出，在系爭規定違憲性之審查上，多數意見將比例原則與三階段審查基準論中之嚴格合理性基準混合適用。首先，對於立法目的審查之重視程度，比例原則與三階段審查基準論明顯不同。比例原則之焦點置於手段審查，或手段與目的之關聯性審查，至於立法目的方面，通常僅作有無「正當性」，亦即是否為憲法所容認之審查。相對而言，在三階段審查基準論上，除手段審查外，目的審查亦為焦點所在，且依審查基準之寬嚴，區分為三種立法目的。亦即，法律要能合憲，於合理性基準僅要求立法目的具公益或正當利益（legitimate interest），嚴格合理性基準要求立法目的具重要公益（important interest），而依嚴格審查基準，則所追求之立法目的必須是極重要公益或必要不可或缺之公益（compelling interest）[12]。多數意見因採嚴格合理性基準，故要求立法目的須為追求重要公益，並明確指出，系爭規定之目的無論在於避免追溯時請領條件認定之困難，或為減省追溯認定所需行政費用，均係基於追求行政便宜考量，尚難謂係重要公益。 |
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