大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 貳、本統一解釋確認主管機關不能混用不同目的之徵收與聯合開發規定 一、憲法賦予本院大法官解釋憲法及統一解釋法律及命令之二項重要權限（憲法第七十八條參照）。二者要件及功能雖有差異，然在解釋之內涵上，兩者並無截然之劃分。本院大法官於統一解釋法令時，應非僅在技術上分析法律應如何正確解釋與適用，而應以憲法高度，由保障人民基本權利、維護憲政體制出發，對爭執之法令，作成符合憲法意旨之統一解釋。故本院大法官於統一解釋時，對於保障人民基本權利及維護憲政體制，自應念茲在茲。 二、系爭規定一係許主管機關就「大眾捷運系統需用之土地」，依法徵收。故所徵收之土地，自亦應嚴格限定於使用在「大眾捷運系統」。如目的係作其他商業使用，土地需用者自不應依該條申請徵收；內政部自亦更不應許其徵收。而系爭規定二則顯然係將土地作商業使用（該條明載之商業目的為「有效利用土地資源，促進地區發展」；該條立法理由更明列「大眾捷運系統建設經費之取得」作為目的；見理由書第三段）。故如主管機關於徵收土地之後，進而將之作為商業開發之用，自已偏離系爭規定一許主管機關徵收人民土地之原意。人民財產（特別是土地）常為其賴以生存之基礎；而剝奪人民土地，又係何等重大之事。國家豈有以「大眾捷運系統需用之土地」之名，取得依法徵收之正當性，卻於徵收後，進行商業開發，謀取鉅大商業利益之理。多數意見認為，主管機關依系爭規定一按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地，不得用於同一計畫中依系爭規定二核定辦理之聯合開發。本席敬表同意。 三、本解釋雖僅載謂：依系爭規定一徵收之土地，「不得用於同一計畫中」依系爭規定二核定辦理之聯合開發。然如將依系爭規定一徵收之土地用於「非屬情事變更之後續開發計畫」，解釋上應仍在禁止之列。蓋解釋理由書第三段提及「如因情事變更，主管機關擬依後續計畫辦理聯合開發，應依其時相關法律辦理。」亦即必須因「情事變更」，始有將早先依系爭規定一徵收之土地，用於聯合開發之餘地；此種將依系爭規定一徵收之土地使用於聯合開發之情形，仍應符合當時之相關法令規定，且仍應有法律明確規定得將土地移轉於第三人，始得移轉（見解釋理由書第四段）。 叁、本件確認國家因徵收土地而作為所有權人之地位，與一般土地所有權人之地位不同 一、多數意見認為：依系爭規定一徵收之土地，應有法律明確規定得移轉予第三人所有，主管機關始得為之，以符憲法保障人民財產權之意旨（見解釋文第一段及理由書第四段）。此部分亦係以憲法高度，基於保護人民基本權，所作成之統一解釋。本席亦敬表同意。 二、或謂：主管機關依系爭規定一徵收之土地既不得用於同一計畫之聯合開發，自無嗣後基於聯合開發而將該土地移轉於第三人之問題；且解釋理由書第三段亦已記載此旨：「其徵收既係基於興建捷運系統之特定目的，主管機關自不得於同一計畫，持該徵收之土地，依系爭規定二辦理聯合開發，而為經濟利用，故自亦無由主管機關將該徵收之土地所有權移轉予第三人之餘地」；亦即解釋文第一段及第二段之間，或有邏輯矛盾之疑慮。 三、然本席認為：第一，解釋文第二段所明文處理者雖限於「依系爭規定一徵收之土地」，必須有法律明確規定得將之移轉予第三人所有，主管機關始得為之；然其寓涵之一般性憲法原則應為：所有由徵收取得之土地，均必須有法律明文規定得將其所有權移轉予第三人，徵收機關始得為此種移轉。第二，縱使解釋文第二段僅適用於「依系爭規定一徵收之土地，因情勢變更而依後續計畫將該土地進行開發」之情形，該段有關法律保留之宣示，在此適用之範圍內，本亦有其重要功能；而非無用或不合邏輯之贅語。 四、國家因徵收土地所因而取得土地所有權人之地位，與一般土地所有權人得自由使用、收益及處分土地權利者不同。其一，土地之徵收，應嚴格限於公用或公益之目的；故其徵收後之使用，自亦應限於此種公用或公益目的；而非如一般所有權人，得以自由意志，選擇以最高經濟效益之方式利用。其二，土地徵收後，需用土地人應在一定期限內，依照核准計畫實行使用，而非可無限期延宕其使用；其目的在防止徵收權之濫用，並保障人民私有土地權益（本院釋字第二三六號解釋參照）。 五、本件有關土地所有權之移轉係採絕對法律保留原則： （一）多數意見引本院以往解釋，認為：政府之行政措施雖未直接限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令「為補充規定」時，其授權應符合具體明確之原則（見解釋理由書第四段）。本席敬表同意。按某一事項是否屬於法律保留之範圍，情形有三： 其一，絕對法律保留（國會保留），亦即其事項應以法律規定者；包括直接限制人民自由權利之事項，以及雖未直接限制人民自由權利，但涉及公益或實現人民基本權利保障之重大事項等兩種情形。 其二，相對法律保留，亦即其事項得以法律明確授權，由行政命令而為規定者；包括涉及公共利益或人民基本權利之保障，但情形非重大者，以及針對涉及公益或實現人民基本權利保障之重大事項所為之「補充規定」等兩種情形。 其三，技術性與細節性之事項，無須法律授權，可直接由命令為規定。 |
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