大法官解釋 釋字第734號 |
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公佈日期:20151218 |
解釋爭點 |
廢棄物清理法授權公告污染環境行為,主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍,違憲? |
二、人民在公共空間主張表達意見的自由,並不以集會自由為限 理由書到了最後才輕描淡寫的說:「廣告兼具意見表達之性質,屬於憲法第十一條所保障之言論範疇(本院釋字第四一四號、第六二三號解釋參照),而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內,亦非不得為言論表達及意見溝通。」就言論自由的保護範圍而言,這段話卻有十分不凡的意義。因為人民在自己可支配的範圍,不論是基於物權或契約或公法的特許,為意見的表達,當然沒有問題,講學、著作和出版便是如此。反過來說,在別人可支配的範圍,不能任意為意見的表達,也是自明之理。不清楚的是,可不可以在自己和別人都不能單獨支配的公共空間,主張言論自由?公物(含轉為公用的私有物)提供公用必有一定之目的(即德國公物法所說的Widmungszweck),可供一般人進出的公共場所,其設定公用的目的是否自始或後來已經從通行、停留延伸至言論表達?正因為這類公共場所的公用目的通常不會見於具體的規範文件,而有一定約定俗成的開放性,因此這個問題的回答,對於言論自由的保護實至為關鍵,其肯定或否定,關係到其限制是否須符合比例原則?如果此一言論的表達未逾越通常使用範圍,是否即不需得到事前的許可?當然還可以進一步推論,對於在公共空間發表的言論可否為事前的內容審查?對這樣的空間使用方式,基於與其他使用方式的合理權衡而為時間、場地及方式的規劃時,是否因其屬言論自由保護範圍而需作特別的審酌? 首先當然應該從憲法的文本去找答案。憲法第十一條的言論、著作、出版和講學,加上第十四條的集會自由,同屬表現自由的內涵(本院釋字第四四五號解釋參照),也可以說是廣義的言論自由,如前所述,其中只有集會自由以使用公共場所為其必要特徵,且因由多數人共同行使,本質上即易對社會原有運作秩序產生影響,但因屬實施民主政治的重要基本人權,憲法特以第十四條明文給予保障(本院釋字第七一八號解釋參照),他如著作、出版及講學都無涉公共空間的使用。可否因此推論,集會遊行是唯一受到憲法保障,得於公共場所為言論表現的方式,因為第十一條還有一個「一般」的言論自由,自不能無疑。一定要從憲法另立一條規範集會自由,即推論其他使用公共空間的言論發表-指非多數人或非關公共路面靜態或動態的使用,乃至非關意見而為單純資訊傳遞、藝術表演等-,必不在第十一條言論自由保護的範圍,恐怕沒有太強的說服力。至少就公共空間概念上最無爭議的公共路面而言,其目的的設定通常都非以法令為之,而聽由社會自然形成其可供使用的各項功能,因此正確的問法應該是,言論的發表是否也和通行、短暫休憩或小型流動叫賣等一樣,已經約定而俗成? 美國最高法院正是從這個角度開始討論。在一八九零年代法院還很堅定的認為在公園、高速公路、活動中心等地進行抗議演說或高談闊論,並非上述場所原本設置的目的,可由政府全權管理,政府限制公園、街道等地方的使用,就如同私人限制其宅內的使用一般,此說代表即對言論自由有重大貢獻的大法官Oliver Wendell Holmes。但到了一九三九年大法官Owen Roberts 在主筆的判決中已肯認街道、廣場、人行道屬於公共論壇(public forum)的範圍,指出:只要某個場所是被冠以街道或公園之名,且已難查考的長久以來(immemorially)這些地點都是開放給公眾,尤其是給公民間相互溝通討論公共議題,乃至以集會形式來進行,則該場所便具有公共論壇的性質。其後美國實務上甚至曾短暫認為,只要言論發表者所表達的內容,基本上並未與該公共場所的性質不符合,那麼言論發表者都可以透過這個場所接近聽眾、傳達訴求。不過一九八三年Perry Education Assn v.Perry Local Educators’Assn案後又峰迴路轉,美國最高法院對於使用公共空間的憲法保障開始作若干限縮,指出公共領域有三種,第一種從歷史和傳統觀點來看,這些空間原本就是用來作為表達意見的論壇(如:街道、公園、人行道);第二種是政府創設出提供民眾作為意見表達的公物(如佈告欄);第三種則是從功能上或歷史觀點來看,並非提供給公共意見交流的地方(如郵筒)。此種看法在聽眾出沒的地點漸漸多元化以後,對要在公園、街道、人行道以外的地方進行言論發表者,法院往往認為這些地方雖然都是公共資源,卻因原始用途並非作為言論表達之用,即落入第三種類別而受到限制。因此,相對於一九三九年對公共空間中公共論壇寬鬆的認定,Perry案的標準顯然嚴格了許多。以後即漸漸形成完全開放的公共論壇、部分開放的公共論壇(或「指定公共論壇」)和關閉的公共論壇的三分法。 |
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