大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 第二，涉及到檢驗其合憲性的嚴格或寬鬆。 這種區分法益保障的歸屬，也涉及檢驗其合憲性的嚴格或寬鬆。如涉及言論自由，特別是非商業性質者，應以較嚴格的審查標準。然而本號解釋顯然未採嚴格的審查標準，顯與言論自由的保障原則背道而馳。 故本號解釋多數意見，既然曲解了廣告所呈現的多種人權實踐的面相，對憲法法益認定錯誤；以及忽略了國家與地方自治團體，得為重要的公益，不僅是環境衛生，也及於景觀美化、族群與宗教和諧等，對廣告的設置予以法律詳盡的規範並課予義務。但此法制必須與廢棄物清理法「脫勾」，否則諸如現行法制此種抱殘守缺式的「夾帶實施廣告物許可制」，以及多數意見仍許可此現象存在的「捨本逐末」現象。 討論這種法益的歸屬，不僅是學理的價值而已，而涉及到檢驗的標準。如同在釋字第四一四號解釋已經提及了，如果屬於商業言論，其「值得保護性」已降低；若涉及藥物或食品安全等，其「值得保護性」更形降低。此外，在「非商業言論」方面，也並非全部採行「同質量的嚴格檢驗」標準。即以大法官過去的解釋而言，政治性言論最受大法官青睞。例如，釋字第五Ｏ九號解釋：「⋯⋯憲法第十一條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。⋯⋯」便是一例。 反之，對於立法者關於社會多數共通價值所為之判斷，認定為有礙風化的言論與出版自由，則原則上採最寬鬆的認定，以尊重立法的判斷（釋字第六一七、四Ｏ七號解釋）。 此些標準，不僅涉及其內容，也在於其表達的方式、呈現於大眾的機會（例如，上述釋字第六一七號解釋涉及猥褻出版品的販賣、陳列）。而橫亙在其中，涉及宗教自由、創作自由，既然在管制內容方面沒有其他的法律規範，即享有甚大的自由，故仍能在「表現在外」的領域予以限制，宗教自由表現宗教行為之自由與宗教結社之自由，釋字第四九Ｏ解釋仍可以公益為由限制之。該號解釋未特別提及檢驗的標準，似乎即和一般公益的限制無異。例如，燃燒金紙、廟宇的建築與安全設施標準、張貼宗教廣告⋯⋯，都是其例。 此時，言論自由的重要性，已經退讓至更大範圍的人權種類，例如，上述宗教廣告可納入宗教行為的自由領域，而可由規範該行為的法律及其寬嚴標準，來規範之，毋庸斤斤於其屬於「言論自由」的保障機制。 本號解釋卻「獨尊言論自由」，理由書第三段甚且援引釋字第五Ｏ九號解釋的立論，將言論自由列為憲法最嚴格保障的人權種類，頗有信誓旦旦將給予最嚴格的保障─包括藉以檢驗是否符合法律保留原則與授權明確性原則，遑論比例原則─。更何況，系爭規定已經明白指出：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為⋯⋯」，這裡使用了最嚴格的「禁令」措詞，顯然人民相關的行為受到最嚴厲、毫不通融的限制，也最容易違反比例原則。此時正是需要釋憲機關採行嚴格的審查標準，以避免上述立法的「嚴格禁令」可能過度侵犯人權。 同時多數意見仍採取極寬鬆的標準，讓系爭公告仍可以夾帶規範廣告物的許可制規定，只不過是限於會造成污染部分，易言之並不在根本立法上質疑其合憲性的瑕疵！原來「雷聲大雨點小」，結論豈不令人洩氣乎？ 近年來，在公私建築物上經常看到的「塗鴉」（vandalism）更常被援引為「藝術表現」，此時，對此塗鴉的容忍度，端視立法者與國民的法感情，採嚴格者如新加坡，一九九四年便曾發生過轟動一時的「麥可‧費」（Micheal Fay）案件─對一個美籍十八歲青年，一再觸犯塗鴉罪，而遭處六下鞭刑，引發全美抗議的事件─[18]。至於絕大多數國家皆採寬鬆者，如英美國家及我國。但也都會為維護城市景觀為由，不許可塗鴉行為，只不過不會動用到刑事罰，尤其是鞭刑等觸犯人身自由、屬於酷刑的重罰，最多處以行政罰鍰而已。故其檢驗標準則不會上升到釋字第五Ｏ九號解釋的「民主政治核心價值」，甚至所謂的「城市景觀利益」，連衛生、安全的顧慮都提不上，也不能與「商業言論」可聯結言論自由與財產權，屬於低價值的言論權，相提併論。因此，其值得保障性的位階更低也。 故綜上所述，廣告光以其行為模式，屬於人民一般行為自由之表現與應受之限制，可由各種法律以其追求的目的來規範之。不得以某些廣告涉及言論自由之領域，則以言論自由保障的尺度與標準來適用到整個廣告的法制之上，否則無疑以偏概全。正如同地方政府，對一個不應張貼廣告之處所違法張貼之廣告，行使清除權時，豈能針對不同廣告的內容，而給予不同的審查標準，例如，抒發政治言論的廣告，應給予最大的保障，從而限縮清除權的行使；反之，涉及藥品及食品廣告，以及塗鴉作品，則以最嚴格的尺度清除之；而宗教性的內容廣告，則以正常的執法態度⋯⋯？顯然，背離了廣告法制執法的平等原則與廣告的立法目的！ 第三，廣告的規範也不限於公共空間，也及於私人空間。 本號解釋試圖將解釋範圍及於公共論壇，故將展示於公共空間的標語、廣告視為言論自由，期冀能以公共論壇的模式用在廣告行為之上。此用意固然令人欽佩，但出發點也不免狹隘，因為廣告的規範，雖然以公共空間為主，但也多半及於私人擁有的土地、定著物及附著物之上。例如，為求都市的景觀美麗與一致，私人建築物的外牆常常被課予一定的維持義務，例如，必須勤於維修、保養，不得顏色斑落而顯得破舊，也不得任意張貼廣告與標語。一般小面積，張貼於店鋪門牆固以自由開放為原則外，但較大尺寸或涉及到景觀與市容，則在管制之列，這亦是「財產權社會義務」的原則。就以系爭規定，廢棄物清理法第二十七條第三款：「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」的規定，所禁止的「屋外或屋頂」顯然即以私人房舍為規範對象。同樣的在第十款：「張貼或噴漆廣告污染定著物」，則公私所有之定著物皆包含在內。再如，建築法第七條，將固定設立的廣告牌視為「雜項工作物」，更是主要規範私人土地上設立的固定廣告牌。因此，不能專以公共空間作為設想規範廣告物的場域。 |
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