大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| （二）本號解釋擴張了「污染」與「廢棄物」的概念雖然多數意見對系爭規定的授權採取狹義與嚴格解釋，但卻又不能夠嚴格把持法律保留的精神，以致於錯誤的將特別的例外規定視為一般規定，可為概括授權的內容。此值得斟酌的見解出現在理由書第一段中：「另從其中第三款：『於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物』及第十款：『張貼或噴漆廣告污染定著物』規定應可推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。」可知多數意見將第三款與第十款的特別規定昇華為一般性通案概念，並使用於對系爭規定授權範圍的解釋之上。顯然將本法所規定的廢棄物之概念由無使用、保有價值的用品[2]，演變成「具污染影響性」的物品，延伸至其他侵及環境衛生與國民健康的物品之上。這種將「污染物」與「廢棄物」脫勾，使得「廢棄物」的範圍擴充之作法，與系爭規定應採行嚴格的解釋的基本精神不符。 故本於本法的立法基本精神，本法的解釋應完全限制在純粹的廢棄物之上。本席贊同於必要時，亦可將擬制為廢棄物者（視同廢棄物），準用本法的規定以求「立法經濟」[3]。但不能贊成這種系爭規定，可以援引法定的特殊例外規定，而造成超越授權目的的後果。 （三）多數意見承認臺南市政府公告仍可採行許可制，其法律效果有限 多數意見承認臺南市政府公告並未失效，而僅是在行使系爭規定所賦予之許可權時，對未獲許可的廣告，限定必須造成污染後果，方得予以清除或課予行政罰鍰之責，即如理由書所述：「以未經主管機關核准，於其所示之場所，以所示之方式設置廣告物者，為污染環境行為，而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。主管機關應儘速依前開意旨修改相關規範，使未經主管機關核准而設置廣告物者，仍須達到前開污染環境相當之程度，始構成違規之污染環境行為。⋯⋯」。 此無異承認地方政府仍然保有一般廣告物的許可權限。經許可者自無污染之虞的問題（這也自始即不構成問題者），而對未經許可的廣告，即不能逕以處罰，僅限於經主管機關認定造成污染者─且是狹義的污染為限─，方可裁罰與清除。但對於其他未經許可，又未造成污染的廣告物，雖不能適用系爭規定，然主管機關仍可依據地方政府本有的廣告物管理自治規章來予清除。故對人民的違法廣告，一樣會遭到制裁的後果，只不過主管機關將處罰權，由左手（系爭規定）交到右手（自治規章），本號解釋只扮演著「轉手」的角色罷了。 如此一來，多數意見承認地方政府根據系爭規定─僅是授權得認定「類同污染物」的權限─仍可擴張到能擁有規範一切廣告物的決定權，享有「廣告物許可制」的立法與裁罰權。惟其法律效果極為有限，反而有賴廣告自治規章，才可以清除其他一切不合法的廣告物也。因此，本號解釋何不明白指明本法應與廣告物的許可程序分離，最多只要將其他法律視同廢棄物的規定準用本法也。本席也已提及之。 （四）造成「疊床架屋」的重覆規定針對會造成污染的廣告物，本法並未忽視此種頗為普遍情形。本法第二十七條第一項第十款規定：「張貼或噴漆廣告污染定著物」，亦為同條文所禁止之行為。在此已經列舉了「可以污染定著物的廣告」，易言之，廣告物任意張貼，而引起環境污染的事務，已可由本款獲得處罰的依據，毋庸再由系爭規定來重覆規定─即如多數意見所要求者─。故多數意見的結論，無疑是一種「疊床架屋」之舉。例如，系爭的臺南市公告：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。⋯⋯」很明顯的，即將「其他土地定著物張掛⋯⋯置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。」，豈非第十款的內容乎？ 除本法的重疊規定外，可再試舉一例說明之： 目前對於競選過後的選戰廣告，並不採利用系爭規定，認定為「視同廢棄物」的方式，而是將之歸為「污染定著物」的廣告，依本法第二十七條第一項第十款規定，處罰與清除之，便是顯例[4]。 更何況，在何種情形之下，一個廣告物的張貼或噴漆會造成「定著物之污染」，可以由主管機關就個案予以認定，亦可以透過制定「判斷標準」的行政規則，由各下級機關統一行使認定的裁量權（行政程序法第一百五十九條第二項第二款），毋庸法律的明白授權也。如此一來，可能造成多重立法──有法律依據的法規命令性質之「公告」，及無法律依據之行政規則之「標準」也。 但無論如何，本款（第十款）的規定，都必須侷限於「造成污染」之虞者，與將廣告物納入一般管制、採行許可制所涉及的景觀或美學價值無涉[5]，故更偏向本號解釋的意旨，是顯示出系爭公告更不應造成與本款「重覆規定」的結果也。 |
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