大法官解釋 釋字第733號 |
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| 公佈日期：20151030 |
| 解釋爭點 |
| 人民團體法第十七條第二項關於「由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之」之規定，是否違憲？ |
| 比例原則的操作若不能盡到精雕細琢的能事，大碗喝酒大塊吃肉大筆一揮大快人心，就會造成某部分更不合比例的結果。弔詭的走，引發原因案件爭執的地方教師會，正好就在此一可能「未蒙其利，先受其害」的範圍。 原因案件所涉地方教師會是由教師法以第八章為特別規定，該法第二十六條對於地方教師會明定須有行政區內半數以上學校教師會加入，始得設立，顯然具有獨占性，同法第二十七條且明定六項基本任務包括：「一、維護教師專業尊嚴與專業自主權。二、與各級機關協議教師聘約及聘約準則。三、研究並協助解決各項教育問題。四、監督離職給付儲金機構之管理、管運、給付等事宜。五、派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織。六、制定教師自律公約。」對於攸關教師利益的多項事務涉入甚深，則為強化其意見代表性及可課責性，就理事長的產生自有強制依民主原則訂定規範的必要。本解釋使地方教師會若以章程規定理事長不以選舉產生，法律也不得介入，連像社會團體那樣由主管機關作最後把關的機會都沒有。原因素件所以會發生爭議，在於聲請人認為系爭規定強制理事長「只能」由會員選舉產生的常務理事或理事互選產生，還「不夠」民主，若有教師會決定理事長逕由全體會員選舉產生，使其對外代表教師利益有更高的民主正當性，將更有利於法定任務的達成，因此選舉方式的強制，即非必要與最小的限制，聲請人從未以民主原則的強制有何過度。此所以本席認為，本件解釋在比例原則的審查上，至少要區隔單純按民法自主組成，不具獨占地位且未負擔任何法定任務的職團，和像地方教師會這樣的職團，對前者而言，強制其理事長的只能以選舉方式產生，即屬過度，對後者而言，則僅就強制其理事長只能以間接選舉方式產生，始屬過度，如把民主原則和間接選舉的強制一起排除，就和把嬰兒和洗澡水一起倒掉無異。聲請人雖然同樣可以得到排除「惡法」的結果，但連民主原則的強制也不復存在，對這些覺得不夠民主的教師而言，是不是「喜出望外」，恐怕還不得而知。如果再仔細比對其他有專法規範、該專法並對理事長產生有特別規定的職業團體，也就是本解釋刻意排除適用的部分，如工業團體、商業團體、農會、醫師公會、法醫師公會、獸醫師公會、護理師公會等，無一例外的都規定以間接選舉產生理事長；同有專法規範而受到管制程度也相當的職團，如教師、律師、建築師、會計師等公會，僅因該專法未就理事長產生方式有特別規定，原來都回到系爭規定同樣以間接選舉產生。本解釋卻使這些職團在法律上將受到全然不同的待遇：大多數受專法規範的職團仍不得以直接選舉方式產生理事長，而教師、律師、建築師、會計師等少數職團，則可以章程約定理事長不以選舉方式產生。這樣明顯違反平等原則的現象，就是本院粗枝大葉操作比例原則所造成的非常不合比例的結果。 同樣的問題也會發生在有法人地位的職業團體一不論是有專法規範者還是無專法規範者一，當國家賦予此類團體獨立於個別會員的獨立人格時，以其高度的外部性即可合理要求國家為職團交易相對人的利益而對職團的組織，包括理事長的產生，為一定程度的干預。由於職業固體在定義上已排除營利性質者，非營利的社團法人也有對會員的被代表性及有代表權者的可課責性為一定保障的必要。有無法人地位的差異性，同樣在本件解釋中完全被忽略，其不當也毋庸贅敘。 二、國家對一般人民團體應採放任原則，基於輔導或示範目的結社管制已無必要 解嚴迄今已近三十年，台灣社會已經完全符合社會學對多元社會的定義，通過人民的自由結社，以實現自我，並整合不同的價值、利益，對社會各領域的健全發展都至關重要，也只有強韌的民間社會可以協助國家面對未來各種繁重的治理問題。從這個角度來看國家對結社自由之限制，自應更為審慎，現行人民團體法揮之不去的訓政思維，首先即表現於其大一統的立法模式上。本席以為，對歷經重大社會變遷的台灣而言，即使把本法從強制輔導的硬法全面轉型為示範引導的軟法（模範法），都已不合時宜。真正合理的調整，應該是回到有限政府的基本模式，即只就確有對人民團體的組織及運作有管制必要者，才以專法或法律的專門章節條款加以規定。一般而言，社會團體需要特別規範的應該不多，攸關民主政治體質的政治團體，也包括陽光法案中已經涉及的利益團體，比較值得考量是否以專法規範。職業團體部分，到底該延續已有百年歷史的歐陸式強制結社（「業必歸會」），僅針對其諸多缺失加以調整，或轉向英美的多元主義傳統，走向全面自由化，或僅選擇性的保留某些確有提供制度性保障的職團，恐怕最需要深入的評估，就此本席也已在釋字第七二四號解釋中有所著墨，此處不復贅論。 |
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