大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| [3]在比較憲法制度上，德國基本法對於公務員薪俸權的保障，並不源於財產權，而係源於基本法第三十三條第五項所明白規定「傳統公務員體制」，故即可導源出公務員薪俸權利可享受憲法位階規範的保障。可參見本席在釋字七Ｏ七號解釋協同意見書，特別是註十五處的討論。 [4]這種對於公教人員權利義務與法制，應當就公務人員退休法整體規定一體看待。從而對於解釋相關條文時，特別是子法的規範，要由立法者的真意，以及體系正義來觀察，以認定這種子法對適用範圍的「擴充」有無符合制度本意，而毋庸斤斤計較子法的措詞。可參見徐璧湖大法官、葉百修大法官在釋字第六五八號解釋所共同提出之不同意見書。 [5]釋字第七Ｏ七號解釋：「⋯⋯教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第一百六十五條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第十五條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。⋯⋯」。 [6]由於釋字第七Ｏ七號解釋涉及教育部以子法（公立學校教職員敘薪辦法）規定教師薪級、薪額、計敘標準、本職最高薪級以及在職進修取得較高學歷之改敘等，事涉上開教師待遇之所得事項。而母法卻從缺（教師法第十九條的授權行政院以命令規定實施日期，但當時尚未實施），形成牴觸法律保留原則之現象。其情形與釋字第六一四號解釋頗為類似。該號解釋涉及對公營事業人員轉任公務員後，其退休時的退休金年資合併計算之認定問題。該號解釋認為此問題事屬給付行政措施事務，主管機關所受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆。在此類法律制定施行前，曾任公營事業人員無從辦理年資之併計，主管機關自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。故主管機關發布命令，對上述公營事業轉任公務員後退休的服務年資計算，與曾任政務人員、教育人員、軍人或公務員轉任公務員後，其退休的服務年資計算縱有所差異，即不屬恣意而有牴觸平等權之虞，亦未違反法律保留原則而違憲。 [7]可參見本席在釋字第七Ｏ七號解釋所提出的協同意見書二處的批評。 [8]給付行政的概念中，也會有涉及「行政給付」的事實與現象，例如，政府設立的獎助金、貸款或紓困措施，這些情形可能成為行政訴訟中的給付訴訟之內容。例如，大法官釋字第三四八號解釋，即涉及學校與公費生締結行政契約，即可產生對待給付的權利義務。即係以行政契約達成給付行政，並形成行政機關有為給付的義務也。 [9]這是釋字第六一四號解釋囿於給付行政的字面（給付），所導出來的錯誤見解。就此本席早即主張應當將「給付行政」譯為「服務行政」，否則連本號解釋多數意見都會誤用此概念，遑論不諳德文的莘莘學子矣。然而，積非成是，本席這種呼籲恐怕「石投淺井」，只有回聲一二而已。請參見陳新民，服務行政與生存照顧的原始概念──談福斯多夫的「當作服務主體的行政」，刊載：氏著，公法學劄記，三版，二ＯＯ五年，第四十五頁以下。 [10]可參見徐璧湖，釋憲實務有關「重要關聯理論」之研析，刊載：月旦法學雜誌第二二八期，二Ｏ一四年五月，第七十四頁以下。 [11]可參見陳新民，憲法學釋論，修正八版，民國一Ｏ四年五月，第七九七頁。 [12]這個見解，如同德國聯邦憲法法院早在一九七七年三月二十日所作的判決，所顯示的意旨。該案乃就公務員及公立學校教育人員（該案指大學教授）的薪資是否適切的違憲爭議，聯邦憲法法院的見解認為：雖然公教人員的薪資乃由立法裁量決定之，但立法者亦有義務應給予符合職務高低與責任程度的薪資，能過著符合社會地位與社會關係的生活，俾使其能夠將其全副精力貢獻給憲法所賦予之任務。BVerfGE 44, 249/265.惟德國係將公立學校教員視為公務員，因此與一般公務員皆包涵在憲法（基本法第33條第5項）所明白規定「傳統公務員體制」的權利與義務範圍之內。嗣後，德國聯邦憲法法院作出甚多號解釋，規定立法者對於公務員與教職員的薪俸等級、兒童與地區津貼及其他補助事項，都可質疑立法者的判斷有無符合國家的贍養原則。見P. Badura, Staatsrecht, Aufl.6, D.105. [13]德國聯邦憲法法院在前註的判決中，還特別指明國家應當妥善照顧公務員及教職員的生活義務，不僅僅止於滿足衣食住行的生活所需，還要以社會的標準，使其能過著「起碼的舒適生活」（ein Minimum an Lebenskomfort），法院特別指明類似：能過著電氣化（收音機與電視機）的生活，能支付報紙、雜誌、觀賞電影及其他藝術活動，買得起私家車、渡假及支付貸款與疾病、人壽保險、繼續在職進修，及參與其他社會、政治及休閒活動的經費。因此，國家的贍養原則，不僅是只要保障公教人員過著清寒的生活水準，還要讓其能夠超越社會一般舒適生活水準之上。德國聯邦憲法法院雖然承認國家行政機關（公教人員之雇主）與立法機關擁有政策形成權力，但國家課予此二個機關在善盡此決策權時，必須考慮上述「生活水準」的支出，不能不說是令人敬佩的見解矣。相形之下，我國儒家思想一貫強調「居陋巷，一簞食，一瓢飲」的所謂「安貧樂道、君子謀道不謀食」的理想，以鼓舞公教人員習於清貧生活，是否已經是過於泥古與僵化的道德主義之訴求？ [14]尼采著，周國平譯，尼采詩集，北京作家出版社，二Ｏ一二年，第一百七十五頁。 |
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