大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 二、本件解釋不再輕易擴張「絕對保留」事項，且相對於在審查標的上最接近的釋字第六五八號解釋，本件解釋也明確揚棄了「細節性、技術性」的不當限制，使法律保留原則的操作更符合開放委任立法的憲法意旨。 本件解釋主要是對系爭施行細則作法律保留的審查，由於我國憲法對於國會授權行政部門作規範的補充──委任立法，並無明確的規定，本院解釋實務明顯受到德國基本法的影響，雖然兩國憲法就此有四個常被忽略的重大差異：第一，我國憲法並沒有像德國基本法那樣，對於各基本權得以何種方式加以限制，採列舉式的層級化保護。第二，我國憲法也沒有像德國基本法那樣對於委任立法作一般性的限制（基本法第八十條第一項）。第三，我國中央政府的分權非如德國那樣賦予唯一有直接民意基礎的國會較優越的地位，總統也有直接的民意基礎，最高行政首長則由其任命，因此行政部門創設規範應較德國的行政部門有更高的正當性。第四，我國的立法院職權行使法使委任立法一般性的採行「廢止保留」，因此也為行政部門提供了更大的造法正當性。就這樣的結構性差異，法律保留原則的操作不應該受到像德國那樣的層層拘束，更不要說比德國還嚴格。有關這個基本出發點，本席已經在多個解釋的意見書中反覆說明（請參釋字第七Ｏ七、七二三等號解釋），此處不復贅論。但整體而言，可從釋字第四四三號解釋理書首次作的整理出發，該解釋大體複製了德國基本法所賦予法律保留原則的內涵，就基本權保障部分採層級化的保留，而對委任立法則要求授權應符合具體明確原則。如把前述四個結構性差異充分納入考量，即可逐步對委任立法的空間再予放寬。 很不幸的是，自釋字第四四三號解釋之後，本院有關法律保留原則的操作反而在多處呈現嚴重的不一致，而且整體趨勢不但不是放寬委任立法的空間，反而增加了許多連德國都沒有的限制。以最近的釋字第七二三號解釋為例，竟認為「不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定」，不得授權行政部門訂定，比起涉及生命、人身自由等法益剝奪的刑法都還嚴格（釋字第五二二、六八Ｏ、七一Ｏ等號解釋可參），卻除了引據釋字第四七四號解釋的先例外，完全提不出來任何憲政法理的論證（其詳可參本席所提不同意見）。另外一個影響更為深遠的則是對授權立法在內容上的一般性限制，也就是授權是否只能到執行法律的細節性、技術性次要事項，不容許把逾越細節、涉及政策的部分也交給行政部門決定？儘管釋字釋字第四四三號解釋理由書對此已經作了相當清楚的諭知，釐清之前幾號解釋留下來的謎團，但在釋字第四四三號解釋之後，本院就這個問題表示的見解反而越來越亂，而且對於委任立法的空間也越縮越緊，以致本件解釋最接近的先例釋字第六五八號解釋，在對系爭命令為法律保留原則的審查時，即再次整理先例建立了下列的判準：「上開應以法律規定之退休年資採計事項，若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無之限制（本院釋字第五六八號、第六五Ｏ號、第六五七號解釋參照）。」以如此狹隘的內容限制來審查，會得出違憲的結果實不足奇，人們可能也不禁要問，多如牛毛的法規命令，能通過這樣嚴格審查的又會有多少？這真的是我國憲法為規範行政立法分權，以及基於基本權保障有意加上的緊箍咒嗎？還有哪個現代國家會這樣限縮立法的授權（delegation）？ 回到釋字第四四三號解釋，在此之前有關內容限制的解釋，首見於審查營業稅法施行細則的釋字第三六七號解釋所做的整理：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六Ｏ號解釋分別闡釋甚明。」其後審查所得稅法施行細則的第四一五號解釋即已不見對授權內容作如此全面的限縮：「主管機關基於法律概括授權而訂定之施行細則，僅得就實施母法有關之事項予以規範，對納稅義務及其要件不得另為增減或創設。」釋字第四四三號解釋對法律保留原則的全面整理，就所謂細節性、技術性事項更採取了完全翻轉釋字第三六七號解釋的立場：「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」這段話放在「涉及人民其他自由權利之限制」，也就是最低法律保留層次之後，因此是連授權都可省略的「豁免法律保留」領域，換言之，本院當時總結了法律保留原則操作的經驗，試圖建立比較體系化的幾個層次時，是把細節性、技術性次要事項的訂定，當成必須法律保留的「下限」，一旦行政權可決定的內容低到此一層次時，根本已無需任何直接或間接的法律保留，屬於行政部門可以自己決定的範圍，與一年兩個月後通過的行政程序法有關行政規則的規定，正可呼應，且可從同一會期通過的立法院職權行使法有關一般性廢止保留的新規定，為真正的委任立法取得強大民主正當性的挹注。相對於前此釋字第三六七號解釋所持的以「細節性、技術性」規定為行政部門決定「上限」的立場，自可說是旋乾轉坤，顛而覆之。對於現代國家委任立法有研究者大概都會同意，此制的設計不能不防止行政部門凌越立法成為真正的立法者，但防弊一旦到了只許授權作細節性、技術性規定的程度，委任立法背後的功能妥適性分工，乃至因事、因時制宜的考量，已無任何空間，這樣的行政立法分工已經毫無意義。 令人扼腕的是，釋字第四四三號解釋的體系化努力，很快就被同屆大法官相互矛盾的操作稀釋掉，第四五六、四八Ｏ等號解釋又回到了以細節性、技術性補充為授權立法上限的說法，但同一屆大法官到了第五一九號解釋似乎又回了神，上限再被拉回成為下限：「惟法律之規定不能鉅細靡遺，有關課稅之技術性及細節性事項，於符合法律意旨之限度內，尚非不得以行政命令為必要之釋示。」給人強烈的隨個案需要恣意為論證選擇的印象。因此即使立法院依其職權行使法規定審查法規命令不認為有違反、變更或牴觸其議決的法律，本院只要認定其內容已逾越了細節性、技術性的範圍，而增加了法律所無的限制，在授權機關都已經放行的情形下，仍可強以解釋命其失效（釋字第五六六、五八一、六五七等號解釋可參）。千萬不要以為此一大幅限縮授權立法的解釋，影響力僅及於本院自己有限的審查案件，由於本院解釋對於各類各級法院都有拘束力，而任何法官在審理案件時，對於所要適用的法規命令也都可以作先決性的違憲審查，而於認定不符憲法意旨時得不予適用，各級法院受到本院解釋的影響，往往即僅以法規命令的規定已非細節性、技術性規定而不予適用，對於法秩序的穩定及執法效率所造成的傷害，實難以估計。還好本院有關授權內容限制的解釋，到最近幾年已明顯受到節制，比如釋字第七Ｏ五號解釋已明確的指出：「若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布行政規則為必要之規範」。從這個角度來讀與本件解釋標的十分接近的釋字第六五八號解釋，儘管結論相似，但在審查所用判準上並不相同，因此理由書雖未再次釐清相關法理，兩相對照即可明瞭。 |
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