大法官解釋 釋字第725號 |
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| 公佈日期：20141024 |
| 解釋爭點 |
| 大法官解釋宣告法令違憲定期失效者，於期限內原因案件不得據以請求救濟，違憲？ |
| 三、特別救濟非憲法要求而為激勵的政策工具 接著要探討的是，本件解釋是否符合前述第一種可作造法解釋的情形？要問的是，有關定期失效解釋所涉原因案件的救濟，可否在憲法上找到直接的依據，而得逕以解釋補充大法官審理案件法的不足，一如本院以解釋補充的各級法院法官的獨立聲請解釋權，或本院作法令違憲審查時的暫時處分權，因為憲法對於本院解釋憲法的程序，不論聲請主體或條件，全付闕如，更不要說聲請人可能得到的救濟。但由於涉及的是人民聲請解釋的規定，比較可能作為憲法依據的，還有第十六條人民訴訟權的規定，因此有必要從此切入，作較為深入的論證。本件造法解釋，到底是不是以人民訴訟權為其憲法依據？ 訴訟權到底有何內涵，足以推演出人民得聲請憲法解釋，且如經宣告相關法令違憲，聲請人即可據以請求特別救濟的結論？現代國家司法權的主要功能有二，維護客觀法秩序與實現人民的主觀權利。司法程序的設計有時以前者為中心，有時以後者為中心，但通常都同時兼有一部分其他的功能。我國憲法在專章規定司法權組織以外，特別另在人民權利義務章加入訴訟權，其目的即在彰顯司法的後一功能，使實體法上的權利都能通過訴訟救濟而得以實現。司法程序的設計，或依其性質賦予人民程序主導者的地位（以民事訴訟為典型），或在客觀司法程序中仍使人民在涉及其權益的範圍，受到正當程序的保障（以刑事訴訟為典型），都是訴訟權的體現。比較需要特別論證的是，憲法上的基本權不論從規範功能或特質來看，都與一般法律創設的權利有很大的差異，訴訟權是否也保障人民主觀基本權的實現？ 憲法上的基本權從其歷史可知，名為權利，原來卻僅為單純對國家公權力的客觀規範，原因即在其規範內涵既未具體到可司法操作的地步，一般法院也很難承擔這樣以憲法機關為對象的規範適用，因此至少主觀基本權部分，非常不易司法化，更遑論由人民以訴訟程序對公權力提出具體主張。 但二戰後隨著人權意識的高漲，憲法法院的設置有幾波熱潮，基本權司法化的程度也逐漸加強，至少防衛性的基本權（如各種自由權及財產權、平等權、人性尊嚴等）都被認為可以不待立法而直接對國家主張，因此對於公權力的司法違憲審查，從行政、司法到立法，其可司法性漸漸與一般法律接近，在採所謂分散違憲審查制的國家，如美國，對於個別的行政行為和司法行為構成對人民基本權侵害者，人民都可以通過訴訟去主張，對於非針對特定人而未直接侵害其主觀基本權的抽象法令，則可以作附帶的、先決性的審查，其違憲認定在形式上雖不生法令失效的結果。但終審法院的判決有強大的先例效，實質上已可使該法令不再被適用。採集中違憲審查制的國家，更踵事增華，使其特設的憲法法院得以法令的合憲性為其本案的訴訟標的，又可分抽象和具體，事後與事前的類型，皆屬以維護客觀憲政秩序為主要目的的客觀程序，只是在以個案為其程序原因的情形（具體規範審查），實質上不能否認會有間接實現特定人主觀基本權的功能。值得注意的是，在這類採所謂集中違憲審查制的國家，人民主觀基本權受到公權力侵害者，一併交給憲法法院審理的，如德國的憲法訴願制度，基於種種原因固然是少數，但基本權既得直接向國家主張，即和其他權利一樣應該受到普通法院的分散保護。所以總的說來，今天談人民的訴訟權保障，在憲政發展已臻成熟的國家，不論所採違憲審查制度為何，大概都可延伸及於憲法宣示的人民基本權，使基本權也成為可司法的權利（也許不是全部）。只是一則「有權利即有救濟」的訴訟權核心內容（釋字第六二九號解釋可參），應僅及於主觀基本權可直接主張且公權力直接侵害該主觀基本權的情形，尚不涵蓋因抽象法令違憲，而致主觀基本權「間接」受到侵害的情形。再則有關這些主觀基本權直接得到救濟的程序如何設計，是完全由普通法院來承擔，或者要在普通法院以外再加憲法法院的特別程序，便涉及訴訟資源如何合理分配，以及為提高其抗多數決的民主正當性而以特別方式組成的憲法法院，所承擔違憲審查的功能應以何者為限才符合功能最適原則（Organadequanz），應該屬於立法裁量的範圍，即使立法者有意彰顯主觀基本權的重要性，而使人民得於其受到侵害時，在窮盡普通法院的救濟途徑後，再向憲法法院請求救濟，也只是立法政策的選擇，而非訴訟權衍申出來的當然結果。 有關法令的違憲審查，即使在賦予人民就其所涉個案有以確定終局裁判適用的法令為本案審理標的發動權時，因人民的主觀基本權僅「間接」受到侵害（指「因」法令客觀上牴觸了憲法的基本權規定，「才」造成適用該法令的法院裁判或行政機關所為處分侵害了特定人民的主觀基本權），應不在憲法保障的訴訟權核心範圍（「有權利即有救濟」）。但訴訟權的內涵還及於國家應提供確實有效的司法救濟途徑（如釋字第四六六號解釋），當法令被認定違憲而失效時，使人民的原因案件也可得到特別救濟，俾其主觀基本權也可獲得實現，此一實效性的訴訟權內涵，是否也拘束立法者？果如此，則本件解釋仍可說是基於憲法而作的大審法的補充，未來大審法的立法者同樣受此拘束，不能作不同的選擇？這恐怕是訴訟權問題在本案更需要釐清的部分。 本席認為，現行大審法第五條第一項第二款所規定的人民聲請程序，為單純客觀的規範審查程序，此所以解釋結果也只作系爭法令有無違憲的認定，解釋文和理由書都不對聲請人的主張作任何敘述和回應，對於啟動程序的原因案件也不作任何說明。為什麼始終有人把聲請人原因案件的能否得到特別救濟的問題，連結到此一解釋程序，甚至以該特別救濟可能為聲請人受憲法保障的訴訟權所涵蓋，最主要的原因就在該條款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」設定了「憲法上所保障之權利，遭受不法侵害」的要件，以及「確定終局裁判」內含的「用盡訴訟救濟途徑」要件，都與德國的憲法訴願制度接近，更具體的說，即相當近似其以確定終局裁判適用的法令為違憲的「間接法規憲法訴願」（mittelbare Rechtssatzverfassungsbeschwerde）。如果大審法該條款規定的程序真的具有間接法規憲法訴願的性質，即與其他憲法訴願一樣為實現人民主觀基本權的主觀程序，則即使仍不能說此一聲請權為訴訟權「有權利即有救濟」的核心內涵，至少當立法者選擇了憲法訴願制度以後，基於訴訟權實效性保障的內涵，也應該可以推導出在本院認定系爭法令違憲後，聲請人的原因案件應該可以得到特別救濟，否則其受侵害的基本權即無任何救濟，人民訴願的結果豈不只是「為人作嫁」。 |
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