大法官解釋 釋字第725號 |
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| 公佈日期：20141024 |
| 解釋爭點 |
| 大法官解釋宣告法令違憲定期失效者，於期限內原因案件不得據以請求救濟，違憲？ |
第二種情形，是程序法雖已明定相關程序，但因效果不明確，致其運作顯然陷於困難的情形，此時雖非憲法所要求，為使解釋制度運作順暢，本院應可循該法定程序的功能目的依聲請而為適當的填補。但在立法部門已經看到問題而積極進行立法的補強時，不論從防弊（可杜自我擴權的疑慮）、功能最適（立法部門的強大民意基礎及政策規劃能力）或機關間相互尊重的觀點來看，應仍以靜待立法為宜。只有當立法者未進行立法，本院以解釋造法才會有較高的正當性。釋字第一七七號和第一八五號解釋使釋憲聲請人於法令被認定違憲時，得就已經終局確定的原因案件聲請再審，此一立法者有意省略的解釋效力，確實是使人民對聲請釋憲裹足不前，以致該程序一直未發揮應有功能的重要原因，此可從以下人民聲請釋憲的案量變化（表一：歷年人民聲請解釋件數統計），以及依人民聲請作成解釋成長的統計表（表二：人民聲請作成解釋件數成長統計），相當清楚的得到印證。 請下載二、定期失效為必要時才可選擇的中間型決定 在進一步審查本件造法的解釋是否屬於前述兩種適合以解釋造法的情形前，有必要先就定期失效解釋是否同樣有特別救濟的問題，建立前提性的理解，以利後面展開討論。首先，為什麼會有法令違憲卻可在一定期限內仍然有效的解釋，正因為沒有細究這一層道理，才會對這樣的解釋類型一直有不同的解讀和評價。 基於司法的決斷功能，一旦認定法令確有違憲瑕疵，即應劍及履及的使其失效，憲法第一百七十一條及第一百七十二條即寓有此一意旨，這和行政處分違法，甚至最下層的民事契約違法，都沒有兩樣。惟法令有無違憲的決斷，畢竟不同於個別公權力決定的合憲性認定，不僅判斷的因素十分複雜，而且正因為其決定的全面性，尤其是當面對有強大民意基礎，並已在社會上普遍執行而產生廣泛信賴的法律時，認定違憲形成的衝擊有多大，實無待多言（這也是少數國家把違憲審查提前到法律生效前的原因—可避免一切後遺症，但這時又會使審查的「事前性」偏離司法權本質而受到質疑）。因此在違憲認定本身所生的昭示憲法意旨、指示變革以外，能不能、要不要像對個別公權力行為的裁判一樣，進一步賦予把已生的違憲狀態全面滌除的效力？即不能無疑。比如對於一個有數十年歷史的刑法規定，回溯到第一次執行，將如何全面重新認定事實，給予平反補償？法律違憲和個案決定違憲之間存在的本質差異，讓人不能不想一想，是不是要在效力上去作不同的處理。引起最多討論的，當然就是最基本的二分：奧地利模式的向後失效（vernichtbar or nichtig ex nunc），或者德國模式的溯及無效（nichtig ex tunc），多數西歐國家都不是純粹的向後或溯及，而有不同折衷的類型，東歐國家則幾乎都採奧地利模式。以Hans Kelsen 的規範理論為基礎的奧地利模式，基本上把憲法法院放在和其他憲法機關一樣的位置，都是從憲法獲得權力並產出規範，憲法法院所以能對其他機關源於憲法的權力所產出的規範，認定違憲而排除其效力，其權力同樣來自憲法，因此其違憲決定更像一個嗣後的消極立法行為，有如法令的廢止，當然以規範力的向後消滅為原則。此一規範理論之所以被廣泛採用，更要緊的當然是和現實的需要契合，也就是可以最大程度的維護法律秩序的穩定。本院對憲法第一百七十一條無效的解釋，向來都是從「解釋公布後」才發生規範力改變的問題，顯然也採此說。 但規範的違憲審查該有何種效力，還不止於向後或溯及的選擇，考量前面談到的複雜因素，一般都還會進一步要求作最小限度的違憲認定，以為法秩序的持續運作保留最大的空間，避免淪於某種司法自我中心或完美主義，這樣的方法上自抑，衍生的結果當然就是各種中間型決定的出現，包括：警訊解釋、單純認定違憲的警告性解釋、部分違憲、合憲性解釋（韓國憲法稱之為變形決定）及定期失效解釋，這也再次凸顯了規範違憲決定的特色，大大不同於個案公權力違憲的決定。其中定期失效的合理性在於，法令因違憲而失效，如果只是違憲瑕疵的滌除，當然非常單純，但在許多情形會造成整體制度運作的困難，有如抽樑換柱，因必要規範的欠缺而使法律執行陷入困難和混亂，兩相權衡，寧可在一定期限內容忍法令的瑕疵。這樣務實而不再是非黑即白的想法，本來就內含於現代社會的正義觀，不只見於憲法領域，甚至也不一定只在涉及通案的情形才有用武之地，此所以德國的最高法院和其他終審法院針對一些複雜的個案情況，非常例外的也都曾借鑑憲法法院的作法作成定期失效的判決，應可說明。 至於最長期限的設定，則須回歸前述司法權的決斷性，如立即排除該瑕疵所造成的法律執行的困難或混亂，還在可容忍範圍，則仍應使其立即失效，以貫徹憲法意旨及司法的決斷性。但如立即失效形成的法律真空，可能造成的法制混亂，包括對於人權保障整體的削弱，其危害尤甚於違憲瑕疵存在的狀態，則定期失效即為必要且不違反憲法意旨的較佳選擇，換句話說，這裡實際上是在納入時間因素，或者動態觀點以後的兩害相權，也就是使其失效延至侵害人權之害超過因失效而造成法律執行困難和混亂的損害時才發生，從某個觀點也可以說，在到達憲法保障人權的臨界點之前，本院原則上仍肯認了法令的合憲性，時間的長短正是本院在作此類決定時必須審慎評估者（理由書第二段提到應綜合考量「解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素），我們也可以說這其實是一種納入時間因素的「在此之前尚不違憲」，與一部違憲或合憲法令解釋的「就此範圍尚不違憲」，只有時空維度的差異，或者相對於合憲法律解釋的附條件合憲，這是一種附期限的合憲。但和其他縮小違憲瑕疵打擊面的中間型決定一樣，都是本於在最小限度作違憲認定的原則。只是從貫徹司法權決斷性的角度來看，定期失效解釋在各種中間型解釋中一定是最後的選擇，也就是如果可以作一部無效或附條件合憲的解釋，即應避免作定期失效的解釋。 當然，利害權衡也還不是唯一的考量，因為即使立即失效對於公共利益的損害大於違憲造成基本權的侵害，為什麼一定要定期失效，而不能由本院於認定違憲的同時，主動填補符合憲法意旨的穩妥規範？就此即如本解釋理由書所述：「係基於對相關機關調整規範權限之尊重」；定期失效決定的此一分權面向，更可以找到憲法的支撐。但分權也是相互的，因此本席在此同樣必須強調，對被要求除去違憲瑕疵的行政立法部門而言，也必須依循憲法機關忠誠與機關相互尊重的憲法要求，在解釋保留的時間內完成法令的修正與其他配套措施。司法以定期失效決定展現它的自抑，期待的是立法部門克期完成漏洞填補的任務，相互尊重一旦遭遇反挫，司法也就有較強的理由跨前一步。本院在釋字第七二Ｏ號解釋所以直接指定救濟法院，並對聲請人為個案諭知，就是因為立法的怠惰：「惟相關規定已逾檢討修正之二年期間甚久，仍未修正。為保障受羈押被告不服看守所之處遇或處分者之訴訟權，在相關法規修正公布前，受羈押被告對有關機關之申訴決定不服者，應許其準用刑事訴訟法第四百十六條等有關準抗告之規定，向裁定羈押之法院請求救濟。本院釋字第六五三號解釋應予補充。聲請人就聲請釋憲原因案件之隔離處分及申訴決定，得依本解釋意旨，自本件解釋送達後起算五日內，向裁定羈押之法院請求救濟。」值得各界細思。 |
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