大法官解釋 釋字第725號 |
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| 公佈日期：20141024 |
| 解釋爭點 |
| 大法官解釋宣告法令違憲定期失效者，於期限內原因案件不得據以請求救濟，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本件為有關人民聲請為法令違憲審查，經本院作成違憲解釋後，聲請人依釋字第一七七號、第一八五號解釋本得據以請求再審等特別救濟，卻因解釋僅命相關機關於一定期限內完成合憲修正，屆期未完成修正該法令始失效力，此時聲請人是否仍得就原因案件請求特別救濟，所做的補充解釋。本案的受理，因法令違憲的疑義實不明顯，而所謂補充又非僅對程序要件加以釐清而已，一如釋字第五七二號解釋，以其對解釋法制實際影響的層面而論，從無救濟到有救濟，應已屬對現行解釋程序法的「造法」，一如當年的釋字第一七七號及第一八五號解釋。因此有關憲法解釋的程序規範依憲法分權意旨究應由誰來創設較為穩妥，反而是本案先決的憲法問題，在決定應否受理時，宜有深入的思辨。本案涉及的除了立法（廣義）與司法（狹義）的分權，還有司法內部的分權。依本院過去解釋，在審理分權爭議時主要衡酌者，至少包括功能最適、相互制衡與核心領域的觀點（就此釋字第六一三號解釋的論述最完整）；一旦決定由本院以解釋造法，又必須充分權衡違憲瑕疵的除去與法秩序安定的維護，為聲請人民提供特別救濟的激勵效果與司法的平等保護等因素。而不論本院在作規範創設的分權決定或有關解釋效力的造法時，鑑於憲法第一百七十三條賦予本院大法官獨占「分權之權」（Kompetenzkompetenz）的權柄之重，一旦涉及本身與其他機關的分權，更不能不特別注意憲政主義隱含的憲法機關忠誠（Verfassungsorgantreue）與機關相互尊重（Interorganrespekt）的基本原則（本院過去稱「彼此相維」或「平等相維」）。基於這樣的考量，本席對於本件解釋，就受理逕為造法的程序決定，原以其理由過於薄弱而不擬支持，但於多數決議應受理後，對於本解釋就釋字第一七七號及第一八五號解釋所做的補充，又相當認同，惟慮及本解釋所涉分權原則的重要性，且恐各界對於本件解釋性質及其對立法者的效力有所誤會，仍不能不略書相關憲政法理，並就解釋內容有必要釐清之處，提出協同意見如下： 一、 本院只在兩種情形宜自行填補大審法漏洞 有關司法程序規範的制定權問題，如果像日本憲法那樣直接在憲法宣示─最高法院有規則制定權（第七十七條），問題當然不大。日本憲法司法章主要繼受的美國憲法，反而沒有這樣的明確規定，而是從其第三條的司法權歸屬，及憲法背後十分明確的分權制衡原則推導出來，由最高法院自己宣示於判決先例（United States v. Klein, 80 U.S.(13 Wall.) 128(1871)），但最高法院從來也不自認有獨占的規則制定權，毋寧是和國會分享的權限，只是法院對於國會制定的程序法恆可再作違憲審查（Northern Pipeline Construction Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50 (1982)）。我國憲法就此也沒有任何直接規定，第八十二條對國會的授權只限於司法組織。由於最高機關間的分權體制兼有總統制和議會內閣制的色彩，且欠缺對司法權高度尊崇的憲政文化，社會大概從不期待本院做出類似的分權決定，此所以除組織外，各種有關法官人事、法院的事務管理，乃至司法程序，從行憲以前到以後都是用法律作鉅細靡遺的規定，釋字第一七五號解釋使司法院就司法相關事務有法律案提出權，又進一步壓縮了由本院大法官以解釋創設程序規範的空間。故當本院在做釋字第五三Ｏ號解釋，有機會就規則制定權作成基本決定時，先高高舉起的宣示：「本於司法自主性，最高司法機關就審理事項並有發布規則之權」，接著又輕輕放下：「最高司法機關依司法自主性發布之上開規則，得就審理程序有關之細節性、技術性事項為規定」，顯然仍採法律保留原則。 這是一般司法程序在立法上的分權，說到釋憲程序的規則，因為直涉憲法機關間的分權互動，又立刻面臨所謂「誰來控制控制者？」（quis custodiet custodientes？）的兩難：交給司法權自己，它可能為自己創設太大的權力而失控，交給立法權，司法權又可能受制於它應控制的對象而失能。正是要克服這樣的兩難，德國基本法乾脆就憲法司法的程序規範採列舉主義（Enumerationsgrundsatz），使聯邦憲法法院承擔何種職能，乃至其程序的核心要件，都必須直接規定於基本法，既不任由國會大幅增減，也未留給司法造法太多的空間。此所以聯邦憲法法院的憲法訴願程序先以基本法第十九條第四項為依據在西元一九五一年就規定於聯邦憲法法院法，到了一九六九年大修憲時還是把它訂入基本法第九十三條有關憲法法院的職權規定中。受到德國影響有意讓憲法法院在嶄新的民主憲政體系扮演中流砥柱角色的南非，也採這樣的憲法保留，以致憲法法院在審理大量憲法訴願案件，因為不斷和最高法院發生權限衝突，而不得不放棄兩院分權，決定讓憲法法院同時擔任憲法和法律的終審法院，此一體制改革也必須通過修憲來完成（二Ｏ一二年）。此一模式每需面對修憲工程的艱鉅，有其僵滯之弊，自非毫無缺點。 我國憲法發展出來的分權方式，可說混合了美國和德國模式的元素，再加上某些本土的創新，即由憲法列舉大法官的職權（憲法第七十八條、第七十九條、第一百一十四條；第一百七十三條、增修條文第五條第四項），但行使職權的程序即全由法律制定，而大法官又得於認定相關規定不符合憲法意旨時，宣告應停止適用（釋字第三七一號解釋）。此外，為確保司法權的獨立自主，本院大法官復以解釋賦予司法院法律案的提出權，對於最後議決的立法院不啻又有多一層的制衡。可以說是在民主化完成，本院釋憲制度作為憲政一環也已穩定之後，最終建構的另一種回應「誰來控制控制者」的新分權模式。在此一模式下，本院仍然可在兩種情形保有對個別程序規範造法的空間，但逾此可否任意自行造法，其民主正當性問題即不能不作格外審慎的考量。 第一種情形，是當我們循憲法意旨即可推導出某種釋憲的程序規範，而偏偏未見於法律規定，這時本院原則上即可以解釋來創設該規範，俾補法律的不足。兩個先例可供說明，一是前面提到的釋字第三七一號解釋，在立法委員因法界有法官可否在審判中逕以法律違憲而不用的爭議，聲請本院解釋時，本院即以法官依憲法有獨立適用法律和優先適用憲法的義務，倘若在審理案件適用法律時形成法律牴觸憲法的確信，卻因憲法已使大法官獨占了法律違憲認定之權，兩者相加即可看到法官無法繼續審裡的窘境，唯有使法官在此種情形得裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋一途。另外一例為釋字第五八五號解釋，大法官因聲請人請求為暫時處分，司法院大法官審理案件法卻僅就政黨違憲程序賦予此一處置權，明顯排除就解釋案件為暫時處分，本院即在該號解釋中，逕以「釋憲權之行使應避免解釋結果縱有利於聲請人，卻因時間經過等因素而不具實益之情形發生。是為確保司法解釋或裁判結果實效性之保全制度，乃司法權核心機能之一，不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異。」創設了此一足以暫時排除法律適用的重要職權。 |
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