大法官解釋 釋字第723號 |
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| 公佈日期：20140725 |
| 解釋爭點 |
| 以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限2年，違憲？ |
| 此一四分法的兩端，即連修法都不被容許的憲法保留，和連授權訂定命令都無必要的執法細節事項，可暫不論，中間的絕對和相對法律保留，該解釋強調應審酌的主要是「規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重」，而以剝奪重大法益如生命及身體自由的刑罰為應採絕對法律保留唯一之例，套到前述審查方法，即在於強調對法益的評價，而刑罰所以需要絕對的法律保留，應該就在本院對生命和身體自由法益的最高評價。這樣的評價使得刑法規範由民選立委自行決定，並明見於刑典有其特別意義，且將部分犯罪構成要件委由行政部門決定的彈性，即使客觀上有其存在的價值，兩相權衡下似乎也不是那麼重要。 二、法規命令的立法控制有重大意義 以上有關如何選擇絕對和相對法律保留的說明，主要既著眼於主客體和功能的面向，不能不提的就是立法院職權行使法大幅強化立法院控管行政部門所訂法規命令的機制。法規命令的立法審查原見於中央法規標準法第七條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」伴隨此一送置義務的是非常鬆散的，甚至未見明文規定的「備查」程序，法規命令因發布而生效，而且即使立法院作了內容的審查，發現有實體或程序上的問題而有所質疑，也不會動搖其效力。此一鬆散的備查制度，到了民國八十八年一月二十五日公布立法院職權行使法後，才起了根本的變化，該法第六十條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」首先，所有的法規命令送到立法院以後，都要提到院會，沒有任何例外。其次，所有立法委員對於提到院會的法規命令都有初步的審查權，審查的範圍包括該法規命令有無「違反、變更或牴觸」授權的母法，任何委員認定有違法疑義，只要得到十五人的連署或附議，即可交付相關委員進行審查。且此一審查不能任其拖延，第六十一條規定：「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。前項期間，應扣除休會期日。」除此以外，審查的程序完全比照法律案（同法第六十三條）。更重要的改變是審查的效果，第六十二條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」簡言之，法規命令雖仍於發布後即生效力，但立法院會議如果認定法規命令違反、變更或牴觸母法，一經通知即有更正或廢止的義務，兩個月內未為更正或廢止，命令自動失效。換言之，自此所有立法院授權行政部門制定的法規命令，一律都須立即送回立法院審查，從法律保留關切的主體面向來看，民選的立委雖未直接參與法規命令內容的決定，但都有機會在委任立法完成後短期內審查其內容，並於認定違反法律授權的情形，實質上予以廢止，其與絕對法律保留的差異顯已大幅縮小。至於客體面向的資訊取得，原來只有中央法規標準法第七條對行政命令的傳播周知有所規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」民國八十八年二月三日公布的行政程序法就此也特於第一百五十七條規定法規命令的發布，其第三項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，對於民眾獲知的方便程度，也已無遜於法律。 換言之，絕對法律保留相較於相對法律保留的兩個結構性優勢，在現行法制下都已經大幅縮小差距。相對的，面對多元多變的現代社會，越來越多的事物領域改由立法者授權行政部門作進一步的具體化規範，反而更有利於立法目的的達成。足見此一結構性的法制調整，已使得所謂法律保留原則的層級化操作逐漸從絕對法律保留朝相對法律保留翻轉，便不難理解。故如前所述，本院在第四四三號解釋基於法益的評價，仍把刑法的罪刑法定主義例示為絕對法律保留，顯然認為已屬憲法的要求而不僅為立法政策而已，但到了第五二二號解釋，已經容許部分的相對化：「刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。」此處以命令補充的空間顯然不大，因為母法的規範密度必須高到「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」。但顯然連自由刑都不再能歸類於絕對的法律保留，而必須和其他可以委任立法的事項一起放在相對的法律保留層次，實在很難想像還有何種基本權或規範領域必須要求更高的規範密度，從而仍可留在絕對法律保留的範疇？很可能已不存在此一類型。其原因除了支持絕對保留的主體客體面向都因為法制調整而起了變化外，支持相對保留的功能面向，以第五二二號解釋涉及的證券交易法罰則為例，更經常要為維護交易秩序而不得不藉助刑罰工具，比如此處「對證券負責人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰」，其中可罰行為的類型即無可避免的只能授權行政部門以命令來具體化，較能符合立法目的，這種情形在不斷擴張的經濟、社會管制領域，事實上已經越來越普遍，以致連刑罰的絕對法律保留都成為明日黃花。 |
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