大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 湯德宗 本號解釋貫徹本院釋字第四四五號解釋釋示「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之意旨，宣告現行集會遊行法（民國九十一年六月二十六日修正公布）第八條第一項規定（註一）未排除「緊急性及偶發性集會、遊行」部分，以及同法第九條第一項但書（註二）與第十二條第二項（註三）規定有關「緊急性集會、遊行」仍須申請許可並等候主管機關至長二十四小時之審查期間部分，均屬課予人民事實上難以遵守之義務，有違憲法第十四條保障集會自由之意旨，應自民國一Ｏ四年一月一日起失其效力。關於以上結論，本席敬表同意。惟，本號解釋究竟如何，以及應更如何，補充本院釋字第四四五號解釋，有為補充說明之必要，爰提出協同意見書如后。壹、本號解釋對本院釋字第四四五號解釋之補充 本件解釋文末句所謂「本院釋字第四四五號解釋應予補充」，依本席之理解，乃指以下兩點。 一、「集會自由」乃「和平集會之自由」 查本院歷來關於憲法第十四條「人民有集會結社之自由」之解釋，業已闡明集會、遊行作為一項基本權之「屬性」（屬表現自由之範疇）、「功能」（促進思辨、形成意見、影響決策、實行民主等）及「國家之保護義務」（國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行）（註四），本號解釋則更進一步闡明「和平」乃集會自由之「內在界限」。（註五）換言之，「集會自由」即「和平集會之自由」；（註六）暴力集會、遊行不在憲法第十四條保障之範圍。此為本號解釋對於釋字第四四五號解釋的第一點補充，其意義可望與日俱顯。 二、本號解釋更區分「緊急性集會、遊行」與「偶發性集會、遊行」，前者得要求即時報備，後者則無需報備 本院釋字第四四五號解釋有謂：「所謂偶發性集會、遊行，既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起，即不可能期待負責人於二日前提出申請，亦不可能期待於重大事故發生後二日始舉辦集會、遊行。是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」；本件解釋則本此意旨，進一步區分因「事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行」（Eilversammlung）與「群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行」（Spontaneous assemblies, Spontanversammlung）（註七），並認為：（準則）許可制於兩者固均無適用之餘地，惟緊急性集會、遊行仍得要求即時報備，偶發性集會、遊行則無需報備（蓋無從報備也）。此為本號解釋對本院釋字第四四五號解釋的第二點補充。 貳、本號解釋應併補充有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制之司法審查基準 本號解釋對本院釋字第四四五號解釋雖有所補充，然對於現行準則許可制最受詬病的問題－實務上仍不乏主管機關濫用裁量、拒絕許可之情事－卻未能積極補充有關集會、遊行之「時間、地點及方式」之限制應受司法審查之基準，並諭知有關機關檢討改進，誠屬遺憾。析言之： 一、「準則許可制」與「報備制」同屬「事前限制」，而非「事後追懲」 關於集會、遊行之限制，向來各界爭論之焦點在於「準則許可制」（註八）是否過度限制人民集會結社之自由，而應改採「報備制」。對此，本院釋字第四四五號解釋認知「準則許可制」與「報備制」同屬「事前限制」（priorrestraint），而非「事後追懲」（subsequent punishment），並明確釋示：「對此事前行政管制之規定，判斷是否符合憲法第二十三條之比例原則，仍應就相關聯且必要之規定逐一審查，並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則，採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權」。 就集會遊行之「事前限制」何以需逐一審查，以判斷其合憲與否？蓋許可制下，室外集會、遊行原則上因須申請許可，主管機關可能濫用裁量，而「不予許可」（註九）或「於許可附加限制」（註十）（附款）或於集會、遊行時「命令解散」（註十一）；惟改採報備制後，主管機關仍得「不予備查」（註十二）或「備查時附加限制」（註十三）（附款）或於集會、遊行時「命令解散」（註十四）。因此，如何有效限縮主管機關行使事前限制（無論名為「許可」或「報備」）的裁量空間，並提高（不服限制之）行政爭訟審查標準，才是落實集會、遊行自由的關鍵所在！其實，「準則許可制」與「報備制」之差別主要在於主管機關在許可制下，一般可取得較長的時間，以準備履行其保護（集會、遊行之安全的）義務。（註十五） |
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