大法官解釋 釋字第718號 |
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公佈日期:2014/03/21 |
解釋爭點 |
集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分,違憲? |
解釋意見書 |
協同意見書: 大法官 湯德宗 本號解釋貫徹本院釋字第四四五號解釋釋示「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之意旨,宣告現行集會遊行法(民國九十一年六月二十六日修正公布)第八條第一項規定(註一)未排除「緊急性及偶發性集會、遊行」部分,以及同法第九條第一項但書(註二)與第十二條第二項(註三)規定有關「緊急性集會、遊行」仍須申請許可並等候主管機關至長二十四小時之審查期間部分,均屬課予人民事實上難以遵守之義務,有違憲法第十四條保障集會自由之意旨,應自民國一O四年一月一日起失其效力。關於以上結論,本席敬表同意。惟,本號解釋究竟如何,以及應更如何,補充本院釋字第四四五號解釋,有為補充說明之必要,爰提出協同意見書如后。壹、本號解釋對本院釋字第四四五號解釋之補充 本件解釋文末句所謂「本院釋字第四四五號解釋應予補充」,依本席之理解,乃指以下兩點。 一、「集會自由」乃「和平集會之自由」 查本院歷來關於憲法第十四條「人民有集會結社之自由」之解釋,業已闡明集會、遊行作為一項基本權之「屬性」(屬表現自由之範疇)、「功能」(促進思辨、形成意見、影響決策、實行民主等)及「國家之保護義務」(國家為保障人民之集會自由,應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行)(註四),本號解釋則更進一步闡明「和平」乃集會自由之「內在界限」。(註五)換言之,「集會自由」即「和平集會之自由」;(註六)暴力集會、遊行不在憲法第十四條保障之範圍。此為本號解釋對於釋字第四四五號解釋的第一點補充,其意義可望與日俱顯。 二、本號解釋更區分「緊急性集會、遊行」與「偶發性集會、遊行」,前者得要求即時報備,後者則無需報備 本院釋字第四四五號解釋有謂:「所謂偶發性集會、遊行,既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起,即不可能期待負責人於二日前提出申請,亦不可能期待於重大事故發生後二日始舉辦集會、遊行。是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」;本件解釋則本此意旨,進一步區分因「事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行」(Eilversammlung)與「群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行」(Spontaneous assemblies, Spontanversammlung)(註七),並認為:(準則)許可制於兩者固均無適用之餘地,惟緊急性集會、遊行仍得要求即時報備,偶發性集會、遊行則無需報備(蓋無從報備也)。此為本號解釋對本院釋字第四四五號解釋的第二點補充。 貳、本號解釋應併補充有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制之司法審查基準 本號解釋對本院釋字第四四五號解釋雖有所補充,然對於現行準則許可制最受詬病的問題-實務上仍不乏主管機關濫用裁量、拒絕許可之情事-卻未能積極補充有關集會、遊行之「時間、地點及方式」之限制應受司法審查之基準,並諭知有關機關檢討改進,誠屬遺憾。析言之: 一、「準則許可制」與「報備制」同屬「事前限制」,而非「事後追懲」 關於集會、遊行之限制,向來各界爭論之焦點在於「準則許可制」(註八)是否過度限制人民集會結社之自由,而應改採「報備制」。對此,本院釋字第四四五號解釋認知「準則許可制」與「報備制」同屬「事前限制」(priorrestraint),而非「事後追懲」(subsequent punishment),並明確釋示:「對此事前行政管制之規定,判斷是否符合憲法第二十三條之比例原則,仍應就相關聯且必要之規定逐一審查,並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則,採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權」。 就集會遊行之「事前限制」何以需逐一審查,以判斷其合憲與否?蓋許可制下,室外集會、遊行原則上因須申請許可,主管機關可能濫用裁量,而「不予許可」(註九)或「於許可附加限制」(註十)(附款)或於集會、遊行時「命令解散」(註十一);惟改採報備制後,主管機關仍得「不予備查」(註十二)或「備查時附加限制」(註十三)(附款)或於集會、遊行時「命令解散」(註十四)。因此,如何有效限縮主管機關行使事前限制(無論名為「許可」或「報備」)的裁量空間,並提高(不服限制之)行政爭訟審查標準,才是落實集會、遊行自由的關鍵所在!其實,「準則許可制」與「報備制」之差別主要在於主管機關在許可制下,一般可取得較長的時間,以準備履行其保護(集會、遊行之安全的)義務。(註十五) |
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