大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 聲請人認為基於我國憲法對集會自由的保障，國家得管制一般集會的上限只能設定於報備制，也就是事前的通知，以完成通知為集會合法的要件，而不能放寬到許可制，也就是事前的許可，以主管機關作成許可處分為集會合法的要件。即使解釋後未發生重大情事變更，但如能證立第四四五號在比例原則的操作上確實低估了憲法保障集會自由內蘊的價值，當然仍可構成「變更」解釋的理由，本院第四三九號解釋可參。本件解釋多數意見不贊同第四四五號解釋在這部分的權衡有何失誤，因此最後只作了補充而非變更。其主要的理由，除了該號解釋已對集遊法許可管制規定的實質意義作了深入分析，顯示其原則許可的本質，而且在列舉得不許可的情形後（集遊法第十一條），又有明文規定要求為許可管制的機關應符合比例原則（第二十六條），因此對於不許可或附有附款的許可，依行政程序法都必須附記理由，而得受司法的審查，和形式上採報備制，實際上保留主管機關基於報備資料為禁止、課予限制或負擔等處分的管制，如德國的集會遊行法，實質的差異只剩下主管機關保留審查作業時間的長短。若採許可制時明定許可處分期限，採報備制時保留報備資訊不足而「不予備查」的權限時，兩者間幾乎全無差異。更重要的是，該號解釋進一步明確的把許可制主管機關對於准駁納入裁量的範圍限縮於未涉及集會、遊行目的或內容的時間、地點及方式等（「其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。」），比起許多採報備制的國家，得以無關時間、地點及方式因素，僅因議題本身可能對社會安定有重大影響，即可加以禁止的立法，在管制的程度上實際上更為寬鬆。如果這些細節都未深入評價，即以第四四五號解釋未認定許可管制違憲，有違比例原則，論證未免過於粗糙。 會造成實質放寬的，必須是認為憲法保障集會自由的意旨，是連時間、地點、方式等無關言論內容的事前許可管制都無法容忍，憲法可以容忍的只到報備為止，也就是現行許可管制內含的，讓有時間、地點、方式選擇權的集會遊行發起人負有提供資訊「並」與主管機關就此協商的義務（此即社會管制領域應採公私合作原則的重要範例），一概免除。主管機關只能就報備取得的時間、地點與方式等資訊單方面去作各種保護集會遊行及降低其對社會秩序影響的規劃。邏輯上足以支持這樣主張的法理，必須是支持作這些公共空間其他利用方式的價值都絕對的低於公共論壇的利用方式，因此在交通管制機關來不及作任何安排的情況下，仍只能讓許多為養家活口而奔波於途的民眾被迫在上下班時間駐足街頭看完所有遊行者展示的訴求─還有什麼時間和地點能讓遊行者的訴求取得更高的傳播率？或者讓遊行者在不知情的狀況下經過敵對信仰者群聚地帶而受到傷害。一定要說憲法內含這樣的價值權衡，或民主政治非如此無法落實，恐怕也需要更多的論證。至少在國際人權公約，或民主國家集會遊行管制的實踐來看，到目前為止都找不到類似的規定或政策立場。就國家管制集會遊行的界線而言，世界人權宣言過於簡略可以不看，公政公約和歐洲人權宣言都很清楚的劃出了兩道界線，其一是法律保留（就此二者在用語上有細微的出入，此處不贅），其二則是管制者可以納入權衡的法益只限於國家或公共安全，衛生、善良風俗以及第三人的自由權利。毫無疑問集會自由背後的言論自由與民主政治考量必須受到特別嚴肅的對待，但若說連中立於言論內容的外在秩序因素，也要讓集會遊行者的選擇有絕對優越性，恐怕是怎樣都推導不出來的。以歐洲人權法院西元一九九五年四月六日在Milan Rai, Gill Allmond & “Negotiate Now” v. UK一案的判決為例，法院認定特拉法廣場的管理單位不出借給愛爾蘭和平倡議組織作定點集會，是為了避免北愛爾蘭的議題正熾之際，在此一著名廣場舉行千人集會的確存在被偏激者利用而進行恐怖行動的危險，因此政府作這樣的管理符合比例原則。各國憲法關於集會自由的保障，不少是從室內和室外的二分出發，而對前者嚴格排除許可管制，對於後者則多如前二公約所揭兩原則，包括德國基本法第八條、西班牙憲法第二十一條、希臘憲法第十一條、荷蘭憲法第九條、比利時憲法第二十六條、丹麥憲法第七十九條等，只有義大利憲法第十七條第三項明文規定公共場所的集會應採報備而得禁止的管制原則。在新興民主國家普遍仍採許可管制的情形，聯合國和歐安會確實都曾提出有關集會自由保障的文件（聯合國人權委員會特別報告員編號A/68/299報告：Rights to Freedom of Peaceful Assembly and ofAssociation；歐安會／民主制度及人權署（OSCE/ODIHR）關於集會自由的專家意見：Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly），一般性的對許可管制加以警告，「鼓勵」各國儘可能採報備制，但也都強調，許可管制應以時間、地點及方式的管制為度。這些原則性的、二分法的單純立場宣示，不能忽略其文本脈絡，是以何種「許可制」為檢討對象。相對於本院在第四四五號解釋經過言詞辯論而有深入比較所做的審查，把重點放在集會自由實質上受到限制的程度，而非形式的許可或報備選項，其細緻度實已不可相提並論。 |
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