大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| （三）由於和平集會之機制有提高政府透明性及使政府負其應負責任之功能，故保障人民和平集會自由，對於促進人民與政府間之良性互動、提高人民對政府之信賴、建立平和但有活力之健全民主多元社會，屬不可或缺之要素（註一）。二、和平集會自由在憲法及人權公約之確認： （一）憲法第十四條規定：「人民有集會⋯⋯之自由。」（註二）國家為保障和平集會，有積極與消極之責任。國家保障和平集會之積極責任在於提供必要協助（to facilitate），確保和平之集會得以有適當之場域順利進行，並避免他人不當之干擾與侵害。此即本院釋字第四四五號解釋所謂：「國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。」國家之消極責任則在於避免以公權力不當侵害，以保障（to protect）和平集會得以進行；就此部分，國家任何法律或行政法規對集會遊行之限制，均應受憲法第二十三條之嚴格檢驗。 （二）重要之國際人權公約均明確承認保障人民和平集會自由之權利，足見此權利在文明社會之重要性。世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights）第二十條：「人人有權享有和平集會⋯⋯之自由。」公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）第二十一條規定「和平集會之權利，應被承認。除依法律，及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序、保護公共衛生或道德或他人之權利與自由所必要者外，不得對此項權利之行使，課以任何限制。」（註三）歐洲人權公約（Convention for the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms）第十一條第一項規定：「人人有權享有和平集會之自由⋯⋯。」（註四）美洲人權公約（American Convention on Human Rights）第十五條規定：「不攜帶武器之和平集會權利，應被承認。除符合法律規定，且在民主社會中為國家安全、公共安全或公共秩序，或保障公共衛生或道德或他人之權利或自由所必要者外，不得對集會權利之行使，課以任何限制。」（註五） （三）應值留意者，國際公約所提及之集會自由，均冠以「和平」二字。故涉及暴力之集會，自不在保障之範圍。我國憲法第十四條所保障之集會自由，雖未冠以「和平」二字，然其顯並不包括對非和平集會之保障。惟在實踐上，法律不應假定集會為非和平集會；而應僅於有具體訊息或證據顯示確有非和平集會之情形，始可使其不受集會自由之完整保障。 三、許可制與和平集會自由之本質有違，與集會自由之重要性並不相稱，逾越憲法第二十三條之必要程度： （一）多數意見雖非認立法者必須採許可制而不應採報備制，然其並未宣告集會遊行所採事前許可制違背憲法保障集會自由之意旨。對此，由我國民主發展、國際人權保障趨勢、集會自由之性質及憲法第二十三條之必要性要件而言，均有斟酌餘地。 （二）由我國民主發展而言：憲法為「活的規範」，應依國家社會、經濟與政治條件與發展情況，與時俱進，以強化人民基本權利之保障。往昔未受普遍承認之人權保障類型，在普遍民主化與社會多元發展之今日，而廣受各國憲法保護或國際人權文件肯定者，所在多有。多數意見未能改變十六年前（民國八十七年）本院釋字第四四五號所持「室外集會遊行應向主管機關申請許可，屬立法自由而成之範圍，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸」之見解，而僅處理較為枝節之「緊急性」與「偶發性」集會遊行問題。然該號解釋係在國家解嚴之後約十年所作成，當時國內政治、社會、經濟均有劇烈變動。在該時空環境下，大法官就憲法集會自由之保護，設定較為折衷之保障標準，可以理解。時至今日，人民與政府之民主素養雖未必堪與若干法治先進國家相提並論；社會亦偶見脫序現象；和平集會之維持，雖亦有學習改進空間；然釋字第四四五號解釋後經歷近二十年之政黨競爭及公民社會參與，民主已逐漸成熟，政治與社會確有相當正面且值得信賴之進步與發展。和平集會引起社會動亂之可能性極低。且正因人民與政府或有未必習慣於透過和平集會之方式進行良性溝通，自須以更寬容之集會遊行制度，正面導引兩者間之對話。制度預設不必要之門檻與框架，愈易造成對立；而制度愈包容，社會愈趨和諧。國家對人民和平之集會，應友善對待。抱守釋字第四四五號所持事前許可制並不違憲之見解，使憲法作為「活的規範」且必須與時俱進的可能性，大打折扣，殊為可惜。 （三）由國際人權保障趨勢而言：前列國際人權公約雖未明文規定「人人有權享有不受事先許可規範之和平集會自由」，然該等人權公約均為四十或六十餘年前之文件，其未能明確宣示採行事先許可制之不當，應可理解。然近年諸多國際人權文件，逐漸清楚表達不應採事前許可制之意旨。此應可作為解釋憲法第十四條保障集會自由規定之重要參考。例如聯合國「特別調查官」2013年之「和平集會與結社自由權利」報告（Special Rapporteur report on the rightsto freedom of peaceful assembly and of association）（註六）於第24段載謂：「特別調查官回顧，集會自由權利，應不須事先許可以便進行集會。在必要時，就大型之集會或預期將發生某程度混亂之集會，可以要求單純之事先報備。自發性之和平集會（通常係對特定事件的反應；例如在宣布某種結果時），本質上不可能事先報備；在涉及選舉時，對此種集會應更予容忍。」（註七）歐洲安全與合作組織（Organization for Security and Co-operation in Europe; OSCE）下之民主體制與人權辦公室（Office for Democratic Institutions and Human Rights） 2007年所出版之「和平集會準則」（Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly），於第95段載謂：「雖事前許可制在若干地區仍屬合法，然其對集會之基本自由，及凡未以法律限制者均應被假定為合法之相應原則，並未賦予應有之價值。對於仍採事前許可制之國家，應鼓勵其修改國內立法，使其僅採報備制。應值留意者，若干地區已經將事前許可之程序宣告為違憲。」（註八） |
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