大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| （三）偶發性與緊急性集會遊行並非「涇渭分明」之兩種行為態樣 上述的立法方向固然有其優點，然而偶發性與緊急性集會遊行區分，多半是學理上的推理分類。在行為動機方面，並無太大差異；差別者在有無負責人與召集人之上。然現實中，兩者並非「涇渭分明」之兩種行為態樣，例如在偶發性集會遊行上，雖然表面上民眾自動自發參與，沒有負責人與召集人，然此時政黨、人民團體很難不利用此機會來表達意見。加上現在通訊設備的普及與發達，網路動員更極為方便。故即使剛開始自動自發之群眾所進行的偶發性集會，之後政黨或人民團體，亦可透過動員號召人民參加，甚至取得了主導權力，進而成為集會遊行活動的領導者。 在此情形，偶發性集會遊行也會變成口徑一致、抗爭方向相同及具備相當組織的緊急性集會遊行，故光只有負責人或主辦人之「形式差別」作為偶發性與緊急性集會遊行之區分標準，並不實際。故偶發性集會遊行產生「實質性質」的負責人與主辦人時，即已轉變成緊急性集會遊行。除非偶發性集會遊行自始至終，都是群龍無首，參加群眾「各自訴求，各自行動」，沒有政黨或人民團體介入，方能保持「純質性」偶發性集會遊行之色彩，惟這種情形恐怕寥若晨星，政治與人民團體顯有不利用此良機者。 若法制上有意區別偶發性與緊急性集會遊行的不同法律義務，例如前者無庸報備，後者必須即時報備，則有意規避者，自可假借偶發性集會遊行之名（例如將群眾與組織化整為零參與），而行緊急性遊行之實。 同時在非常態性集會遊行上，若採部分的報備制，而在常態性集會遊行上，仍然採取不合比例、更嚴格的許可制，則民眾將更會利用非常態性集會遊行，例如增加非常態性集會遊行的頻率，以及延長舉行其時間，讓形式上非常態性的集會遊行，實質上轉變為常態性集會遊行，而規避了事前許可的申請。 在常態性集會遊行，經過報備或許可而合法舉行時，也經常可見有不同立場的「插花者」臨時參與。這些打著「偶發性集會遊行」的名號之參與者，更將常態性與非常態性的集會遊行混雜在一起。 由上述論述可知，不僅常態性與非常態性集會遊行，甚至偶發性與緊急性集會遊行之區分，常有相互混淆的灰色地帶，唯有在法制上力求簡便與統一，並符合比例原則之要求不可，特別是事前管制的措施，既然多半效果有限，無寧寄望於強化集會遊行後的「和平義務」的切實履行及公權力的維繫與伸張之上。 （四）集會遊行權利的「主權利人」與「次要權利人」 如同本號解釋在解釋理由書第一段，引述釋字第四四五號解釋之意旨，強調憲法第十四條保障人民集會之自由，國家應負有採取有效保護集會遊行安全的措施之義務，德國學界將之稱為憲法賦予公權力之「防衛委託」（DerSchutzauftrag），以積極作為，在法律規定與制度上使人民能在毫無恐懼情況下行使集會遊行權利（註十）。 為落實上述意旨，國家應當設計出具體可行的法律制度。若採報備制時，即應對完成報備手續的集會遊行者採取最優先的保障，是為「主權利人」。質言之，既然不論許可制或報備制都是人民提供資訊予主管機關，俾使其能提供最好的保護機能。為順利維護申請人之集會權利，同時維護公共安全，主管機關藉給予負擔之方式（例如要求配置一定糾察隊以維持秩序），課予申請人「維繫和平集會遊行」之義務，故經報備與履行負擔的申請人，不論是常態性或緊急性集會遊行，均應享有最優先、排他性之集會遊行權利。 然而在集會遊行現場，不論採行許可制或報備制，主管機關均可能不同意另一個集會遊行之舉行（特別是空間狹小之地），若有干擾主權利者時，公權力或糾察隊自可加以排除或制止，甚至要求擔負起相關的法律責任（註十一）。縱然干擾者可宣稱基於緊急性或偶發性集會遊行而不及報備或無庸報備，此時儘管其亦擁有集會遊行之權利（次要權利人），卻不可與已獲報備者的權利等量而觀。 在同一集會遊行現場，有主要與次要權利人之分，其法益保障的先後較易判斷，倘若數個偶發性集會遊行一起舉行時，此時皆為有權參與者（在無庸備報的情形下）。這種標準群龍無首與各自主張的團體集會，則可由主管機關一視同仁，區隔維護，任其各自表述而不得干擾他方。此時公權力即應以維護和平作為管制的唯一依據，並保持絕對的中立（註十二）。 由上述關於集會遊行的權利優先性之討論可知，依法律善盡報備義務者，理應獲得回饋，以鼓勵人民勇於守法，特別在緊急性集會遊行時，更需要主辦人盡可能善盡「即時報備」的義務，方能兼顧人民基本權利行使與社會安寧秩序維護的兩個面向。 由具體的實證得知，偶發性與緊急性集會遊行的區分，雖然標準甚為模糊，但為了劃分權利的優先次序，從而賦予即時報備義務，故兩者的區分還是有其實益矣。 |
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