大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| （四）執法實務的反應-僅有千分之三的「不許可率」 儘管集會遊行法目前採行許可制，針對執法是否過當爭議，並未中斷過，惟依相關機關統計（民國九十五年至九十九年），全國舉行集會遊行總計二六六二一件。其中經警察機關依集會遊行法規定，予以警告、制止或命令解散者，而不遵從，並移送警察機關偵辦者，僅五十四件，佔全部案件的千分之二，這是指集會遊行舉行後相關法律責任而言。就集會遊行舉行前申請許可而言，其獲得許可比例更高達百分之九十九點七，顯示出主管機關已經完全踐履集會遊行法第十一條「羈束處分性質」之立法精神矣。 由上述主管機關發揮高度「行政自制」的實務態度與統計資料可知，集會遊行法實無庸再為了千分之三的不許可比例，而採行被人高度質疑其違憲性的「許可制」。本席也不禁為全國的警察機關抱屈，竟然為了千分之三的不許可案件，被懷疑擁有「濫權」的尚方寶劍，從而被污名化所累！立法者何不回應執法實務的真貌，改採名副其實的報備制乎？ 二、釋字第四四五號解釋的再檢驗 本號解釋多數意見將解釋重心，摒棄「常態性質集會遊行」（或稱為典型集會遊行）所實施、為人多所詬病的許可制於不論，反而集中焦點於非常態性質之偶發性與緊急性集會遊行之上，並宣告集會遊行法相關條文違憲及釋字第四四五號解釋應予補充。換言之，釋字第四四五號解釋關於此部分，已經不論「功成身退」，或是「力所未殆」，均受到本號解釋的修正或變更。 這就值得吾人仔細分析，到底釋字第四四五號解釋尚有多少「殘餘價值」足供本號解釋遵循及是否真如上述，對於偶發性與緊急性集會遊行的規範意旨，已經無力或失效，而值得本號解釋加以補充？抑或是該號解釋的「規範效果」不足，本號解釋必須再強化一次該號解釋之意旨（註三）。 （一）本號解釋原因案件並非全部針對非常態性質之集會遊行 本件解釋三份聲請書中，僅有一件在聲請理由主張集遊法第九條第一項但書違憲（陳思帆法官聲請案）；另一件援引「具有重要關連性」理由，主張上述條款違憲（林柏儀聲請案）；至於另一件聲請案（桃園地院刑六庭聲請案）則完全未主張該條款違憲，並非為所有聲請案所爭執之違憲標的。反而，本號解釋三件聲請案之聲請人，不但無需援引重要關連性理論，皆直接指陳判決適用之集會遊行法涉及「許可制」之條文違憲。故系爭許可規定理應成為本號解釋的主角，但卻被排除在解釋的標的外，豈非「捨本逐末」？ （二）釋字第四四五號解釋的再檢驗—殘餘價值何在 依據本號解釋多數意見，對釋字四四五號解釋關於非常態性集會遊行部分，認為有補充必要，亦即不得再照單全收；似乎仍維持該號解釋之立論，特別是該號解釋承認許可制乃立法形成自由的選項之一，此觀諸本號解釋理由書第二段：「主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持（集會遊行法第一條參照），應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。」可見得與十五年前作出釋字第四四五號解釋態度上並無二致（註四）。 除上述肯定立法者的形成自由外，釋字第四四五號解釋的仍有哪些「殘餘」—但仍可適用之原則？值得吾人重新檢驗。可分下述三點來闡述之： 1.確認國家對人民集會遊行權利的保障義務 該號解釋提出國家應當提供場所，保障人民得行使此基本權利，易言之，國家不僅僅應當許可人民行使此權利，同時也要避免他人對權利進行的干擾，讓集會遊行權成為功能最完善的「防衛權」—防衛來自國家或他人之侵害，如同人身自由權一般。此外國家還有積極提供場地的義務，讓人民集會權利能夠妥善的進行，這個見解值得繼續支持。 2.視為意見表達自由與提出所謂的「雙軌論」 該號解釋係將集會遊行權利視為人民集體表達言論自由，亦即為「表現自由」的屬性。同時強調其為集體表達之意見，讓政府與人民之間仍有溝通的管道，以形成政策，且基於主權在民，乃關涉民主政治發展的是最重要的基本人權。此種見解不將集會遊行權脫離言論自由的領域而另行創設新型態的人權，亦值得加以贊同。 惟該號解釋同時提出此項表現自由，不僅應當維繫形式上的外在自由，也應維持實質上的內在自由。因此就前者而言，舉凡集會遊行有關的時間、地點及方式皆屬之；反之若涉及集會遊行的目的與內容，則屬於內在自由。國家公權力對言論自由的管制，只能夠對前者而言。故該號解釋認為就集會遊行的內容若有主張共產主義或分裂國土者，其申請當可拒絕之。此即是對集會遊行的內容與目的所為之事先審查而違憲。反之，其他涉及集會遊行的時間、地點等方式，則可由行政機關為事先之審查，是為「雙軌論」。 釋字第四四五號解釋明顯採納美國釋憲實務上對言論自由的審查基準，將之投射在集會遊行法的表現自由審查之上。這種見解頗有「時地不宜」之憾。按集會遊行的舉行，多半在人煙稠密的地區舉行，方能造成宣傳與訴求得到迴響的效果，不可能於荒郊野外進行。故對於交通順暢、人身安全與社會安寧，均會造成排擠與侵擾，此時主管機關必須針對公共利益與集會遊行之實施加以衡量與協調。故不論法制上採取許可制或報備制，均可要求舉行者改變舉辦的方式、地點或加之其他的負擔。例如集會遊行的訴求針對某特定族群時（例如反移民之政策），而申請集會遊行之地點正是該族群聚集之處，可能會造成摩擦衝突進而引發公安危機，主管機關自可要求該集會遊行易地舉行，此時若不讓主管機關有事先瞭解集會遊行內容與目的之機會，何能事前防止危機發生之可能？ 故雙軌論此種區分，忽視了主管機關對集會遊行的內容本就有事先瞭解之必要性，從而針對可能的危險採行預防措施。此正是公權力保障人民集會遊行權利能順利行使的表現，立法者亦非不能針對違反公益重大內容，禁止以集會遊行方式宣傳之，避免有害思想之傳播。以德國聯邦集會遊行法為例，即可得知，當主管機關由人民集會遊行之報備，得知集會遊行內容在宣傳納粹思想、將於納粹迫害紀念碑等歷史建築周遭進行或對納粹暴行犧牲者尊嚴有所侵害之虞者，主管機關應予禁止舉行之。這正是對於宣揚暴力思想之集會遊行，立法者可採取禁止措施之一例。 故德國公法學主流理論認為集會遊行乃人民以集體方式行使其表達意見之權利。正如同意見自由不僅有內容創造之自由，亦有傳播之自由一般。對集會遊行自由權利之保障，不僅包括舉行的時間、地點與方式，亦包括自由決定內容之權利。兩者皆同受憲法之保障，並無所謂雙軌論之區分（註五）。 |
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