大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本件解釋對於集會遊行法第八條以下有關許可管制的規定，是否構成對人民集會自由的侵害，在本院釋字第四四五號解釋認定部分違憲，並經修法調整後，就其中部分條文受理重為審查，認定第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會的申請許可規定仍屬過當，連同第八條第一項前段的一般性許可管制規定未明確予以除外，都不符合該號解釋意旨，且該號解釋實質上未審查的偶發性集會，也因仍在許可管制範圍而認定有違比例原則，作成補充解釋，本席就其結論及理由都敬表贊同。以下僅將解釋理由中值得注意之處，略做補充說明。 一、集會自由的核心理念在於集體為意見表達 解釋理由第一段開宗明義的對憲法保障集會自由意旨有所闡明，其意自在為後面審查的展開確立理念的基礎：「憲法第十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。」幾句話把集會自由內蘊的言論自由，以集體和平方式表現，及其藉此與各方溝通對話，乃至影響公共政策而有助於民主政治落實的功能，用不盡相同的語言重新作了一番勾勒。和釋字第四四五號解釋最不同之處，就在其溝通意見的功能不再特別強調以政府為對象，乃至以此來合理化政府的保護義務，所謂：「集會自由以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。」當人民於光天化日下群聚而為一定意見表達時，其直接溝通的對象必然是周遭的人們，通過媒介的傳播可能及於其他不在場者，如果訴求內容與公共政策有關，當然也會期待政府部門接收其相關訊息。但逕以集會者與政府的溝通為其主要目的，這樣的認知顯然過於狹隘，從集會自由系譜學的角度來思考，集會自由和言論自由、結社自由一樣，都是民間社會的建構與運作不可或缺的保障，故憲法體例雖以獨立規定為多，但國際人權公約和不少國家就把這些權利放在同一條文，比如世界人權宣言第二十條、歐洲人權公約第十一條和我國憲法第十四條都把集會自由和結社自由放在一起，美國憲法增修條文第一條則是把它和言論自由放在一起。尤其明顯的是日本憲法第二十一條、韓國憲法第二十一條、印度憲法第十九條、芬蘭憲法第十條及瑞典政府組織法第二章第一條都是以群組方式把言論、出版、集會、結社等自由權利規定在同一條。集會自由的意義會被理解為和政府進行溝通，可能更多見於前現代的國家─現代憲法中把集會自由和請願權放在一起的，好像只見於南非憲法第十六條。事實上此一人權百年前在我國發萌時，確實就還看不到一個堪稱為「社會」（Gesellschaft）的雛型，個人、家庭或宗族團體通常會直接與公權力互動，使得集會和請願幾乎被當成同一回事，除了與政府溝通，集會遊行可說毫無意義，該號解釋會表達這樣至少在核心理念的掌握上已有一定偏離的說法，或許真的其來有自。即使到了今天，台灣的民間社會已經相當強韌，但民間就重大公共議題的溝通對話，和有國家社會二元傳統的西方社會還是表現出明顯的差異，我國民間意見的表達仍然習慣性的以政府為溝通對象，在不同意見對立的情形，較少看到橫向的對話，如支持貿易開放、多元家庭或廢止核電者與反對貿易開放、多元家庭或廢止核電者相互溝通說服，並爭取尚無意見的其他人的支持，更多的情況是，持不同意見者一定要到政府採納對方意見時，才開始向政府表達激烈反對，民主政治始終在這種父權社會的文化陰影下拖行，Jurgen Habermas所談的公共場域（Offentlichkeit），在台灣也還是架構在這種潛規則下，運用於集會遊行，常常便有「請相關部門出面對話」的期待，乃至「不見不散」。反對黨以集會遊行為反對制衡的手段，執政黨則被要求謹守「當家不鬧事」的分寸，集會遊行變得更接近Habermas所說的「權力化的公共場域」（vermachtete Offentlichkeit）。和西方社會集會遊行僅在爭取觀念的認同，使意見市場的多元性可以更完整的呈現，「間接」也可對政府形成決策上的警惕和壓力，但正如其他的意見表達方式，主要的意義還是在於是社會內部的相互說服，有不小的差異。 憲法保障人民集會自由的目的，應該就只是單純的保障其意見的自由表達與傳播，政府所負的保護義務，保護的也就是意見的順利表達，以實現其溝通的目的。至於政府部門本該勤於蒐集民謨，使其決策更能符合多數的利益。但憲法並未課與政府和表意者溝通對話的義務，這是防衛性的集會自由和受益性的請願權最不同之處。集會自由當然包含地點、時間與方式選擇的自由，但基於重大公共利益的考量，這些也是主管機關可以介入規劃的範圍。從這個角度看，第四四五號解釋既強調通過集體表意與政府溝通的本質於前，又對我國人民最可能選擇對話的公權力機關所在地被劃為禁制區，以「維護國家元首、憲法機關及審判機關之功能、對外交通之順暢及重要軍事設施之安全」為理由，認為並不牴觸憲法於後，自難免遭到自相矛盾的誤解。從這個角度來看理由書的這段話，對憲法保障集會自由的意旨應該有一定的釐清作用。 |
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