大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| （二）報備制更符合人權保障與比例原則 無庸諱言，對基本人權限制程度，採取報備制當比許可制來得寬鬆許多。按現代法治國家對基本人權保障不僅視為當然，更力求寬鬆。前者顯現在人權「自由為主、限制為例外」，即憲法所保障之基本人權，必要時方得由法律限制之（註二）；在後者情形則由比例原則加以管控，若能以報備制來維繫公共利益與社會秩序時，則不能以許可制來約束之。 以集會遊行權為例，人民為此行為若以獲得主管機關事先許可為要件，縱不論實質操作或法律規定上，主管機關展現出最大程度的開明與寬鬆，終究以獲得許可為集會遊行合法與否之依據，然根本上未賦予人民有行為之自由。反之，採取報備制則肯定人民擁有自由在先，僅不過負有「知會義務」，即報知相關資訊予主管機關之義務，除非有法定理由，主管機關方得課予人民附加義務，或在遭遇最嚴重情況時，採取禁止措施。 故報備制顯然基於「開放為原則」，自比許可制之基於「限制為原則」，更能護衛人民的集會遊行權利。上述總統府的人權報告與數次提交立法院之相關修法草案均明示此兩制度差異的關鍵出發點。 （三）僅有「一步之遙」差距的立法技術 其實我國立法者也深知採取許可制較將會過度限制人民的集會遊行權利，而主管機關濫用行政裁量權的可能性，也比報備制來的大。故在立法方面，特別規範主管機關在為許可與否決定時，應遵守的判斷基準。此觀諸集會遊行法第十一規定：「申請室外集會、遊行，除有左列情事之一者外，應予許可：一、違反第六條或第十條規定者。二、有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者。三、有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者。四、同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者。五、未經依法設立或經撤銷、廢止許可或命令解散之團體，以該團體名義申請者。六、申請不合第九條規定者。」即可得知。 採取「除⋯⋯外，應予許可」的立法例，顯見立法者採取「除外」規定，其出發點仍以承認人民擁有集會遊行權利為前提，主管機關除在具備法定要件時，僅得給予特定內容否准的行政處分，此強制性的規定使行政機關並未享有太大的裁量權利，可屬於行政法學的「羈束處分」。此種精神也反應在釋字第四四五解釋之上，針對第十一條條文原有的規定（第一至第三款）宣告有牴觸法律明確性原則而違憲，立法者於民國九十一年重新修法，將上述三款之要件增加「有事實足認為⋯⋯」以消弭原有條文之不明確性，行政機關基本上應採取以「許可為原則」，以「例外（嚴格符合第十一條的各款規定）方得禁止」作為執行集會遊行法許可制基本精神。 然此立法手段不當僅僅是純粹的立法技術、「立法陷阱」或是創造別立於單純報備制與許可制之外的「新型制度」—不妨稱之為「羈束處分性質之許可制」，已和報備制的立法技術，相差不過「一步之遙」而已，何以言之？ 吾人試將條文（仿效德國聯邦集會遊行法第十五條之立法例）改寫如下，「人民於室外集會、遊行前Ｏ日前，應向主管機關提出報備。主管機關除非有除有左列情事之一者外，應予報備：一、⋯⋯（以下同原條文，僅需將經許可處改為經報備）」。試問，人民實質上行使其集會遊行權利，所應受到法規範之拘束（即依條文第一至第六款），及法律所要維護之公共秩序，兩種立法例上有何差別？例如集會遊行的計畫已經牴觸了該條文第四款同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者（或改為報備），則依現行法主管機關不當給予許可；若採報備制，主管機關亦可不准許報備，人民即不可在該場地、時段舉行集會遊行而侵犯到他人權利。 故既然立法者已經運用不無濃厚折衷色彩的「羈束處分性質之許可制」，已將傳統警察法中信賴主管機關對於治安事件擁有高度權宜原則與裁量判斷特權之見解，完全轉向。只要將上述條文稍加改寫，一樣可以達成系爭條文維護各項公益的目的。此「一步之遙」的條文修正，已非難事，須臾可及，立法者何不「一步到位」儘速修正，以徹底消弭兩制爭議，而無庸一再背負維護舊法之惡名。 |
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