大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 柒、結語 一、再經本件解釋的「背書與加持」，「許可制」已成為提升集會自由保障及與國際人權規範接軌的巨大絆腳石 從民主轉型的環境劇變以觀，我國在長達三十八年的軍事管制戒嚴時期，憲法第二章所保障之人民權利規定受嚴重限制，猶如紙上憲法，集會自由亦遭長期禁錮。戒嚴法第十一條第一款規定：「得停止集會、結社及遊行、請願，並取締言論、講學、新聞、雜誌、圖畫、告白、標語暨其他出版物之認為與軍事有妨害者。」再依民國三十八年五月二十七日台灣警備總司令部訂定：「台灣省戒嚴期間防止非法集會結社遊行請願罷課罷工罷市罷業等規定實施辦法」，一般集會遊行皆輕易的被評價為「非法」而遭禁止。民國七十六年七月十五日解除戒嚴令後所制定的「動員戡亂時期集會遊行法」（七十七年一月二十日），是非常憲政體制轉型陣痛下的典型產物，主管機關由台灣省警備總司令部之軍事機關轉為警政機關。該法規範內容反映時代背景，仍受安全秩序優於集會自由之思考脈絡所支配。其所採許可制、設禁制區，及諸多以不確定法律概念為要件之限制、刑罰等規定，甚多是承繼威權政治的遺緒。配合民國八十年宣告動員戡亂時期終止，集遊法第一次修正（八十一年七月二十七日），除摘除「動員戡亂時期」名稱，並將第四條三原則中之「集會遊行不得違反憲法」刪除外，反而是課予集會遊行負責人更重之責任（第十八條、第二十二條、第二十七條、第二十八條等規定參照）。本院釋字第四四五號解釋（八十七年一月二十三日）固對集遊法帶來一定衝擊，但仍維持「許可制」主軸，於公布後經過四年半，集遊法方第二次修法（九十一年六月二十六日），修正條文大多是經宣告違憲者，包括第六條、第九條、第十一條、第十五條、第十六條、第二十五條等；並未刪除第四條，（註四十二）許可制仍紋風不動。另將「總統、副總統官邸」、「各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸」，增列為禁制區。綜上，歷經二十六年，國家政、經、社、文等環境劇變，集遊法雖經二度修法，基本架構卻仍維持「事前許可」、「事中管核」、「事後刑罰」不變。如今，在政府與人民有共識？力追求人權保障與國際接軌而人心思變的「憲法時刻」，本件解釋多數意見仍自甘以見樹不見林之態度虛應，繼釋字第四四五號解釋後，再度為許可制「背書與加持」，橫亙在前的絆腳巨石，短期間可能甚難移除，在司法處境日益困頓的時刻，未把握良機提升釋憲及人權保障的品質，實令本席扼腕不已！ 二、尚需無奈地等待司法的「恩賜」嗎？ 本席並非天真地以為，集遊法從許可制改為報備制就可天下太平，達到「獅子安然躺在羔羊旁」（the lion will lie down with the lamb）的烏托邦境界。本席亦深悉，探求政府施政何以導致人民必須走上街頭示威抗議的原因，比起爭論許可制與報備制的取捨重要許多。之所以仍不憚辭費，意在提醒面臨憲法重要議題抉擇時，誠實面對挑戰的問題並精益求精違憲審查態度的重要性，因為，態度決定解釋的高度、視野及品質，是挽回人民對司法逐漸流失信任而無可迴避的硬戰。 集會自由具有主動參與權之功能，係保障人民得基於自治自決原則，主動以集體行動之方式表達意見，與政府或社會進行溝通對話參與國家意思之形成，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權，並非只是如本件解釋所稱「與社會各界進行溝通對話」，而刻意不提屬最應優先對話對象的「國家及政府」。殊不知此種「精神意見」之交換，可使少數有機會打破意見壟斷，進而成為多數，避免逼使相對弱勢者採取偏激、極端、不理性解決問題之方法，可紓解社會對立緊張關係，甚至可化解制度性革命之危機，為自由民主國家秩序和平要素之一，堪稱為政治安全瓣（safety valve）。此種以國家為首要溝通對象所架構成政治意見形成程序之自由權，亦可被理解為直接民主的縮影，補代議政治的不足，此種當然之理，還需要顧左右而言他，以對政府之對話屬請願範疇，讓政府的安全感建立在十人的人數限制，選擇性遺忘基本權利之訴求對象本為國家政府嗎？ 本院釋字第三九二號解釋正確倡言：「人權保障乃我國現在文化體系中最高準則，並亦當今先進文明社會共同之準繩。作為憲法此一規範主體之國民，其在現實生活中所表現之意念，究欲憲法達成何種之任務，於解釋適用時，殊不得不就其所顯示之價值秩序為必要之考量。」德國聯邦憲法法院亦曾指出：「於基本法自由民主中，基本權利位階極高。公權力干預基本權利時，應證明其理由正當，而不是要求行使基本權利者，證明其行為係正當。」（註四十三）集會遊行採許可制的正當性，應係建構於「重國權、輕人權」的保守心態上，若一方面坐享前人依集會遊行爭取人權後的甜美果實，另一方面卻因缺乏同理心，對當今以集會遊行爭取人權者不願多加寬容，「國家是為人民而存在」的憲法核心理念，在這塊土地上實難有真正落實的一天。至於在現代民主憲政國家，本就屬於人民「基本」權利的集會自由，緊箍其上的「許可制」，若尚須翹首期待釋憲者的「恩賜」才能有機會改制，就真不知今夕究竟是何夕了！ |
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