大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 三、釋字第四四五號解釋迄今，尚難謂社會情勢已有重大變遷，致該號解釋已不符整體國家社會之所需，而須加以變更。 舊有之大法官解釋並非不能變更，當國家政治經濟社會環境不斷變遷，大法官先前所作解釋之觀點已不符整體國家社會之所需，如現今大法官仍墨守成規，而不能隨社會之需要調整先前解釋之觀點，勢將造成釋憲制度之僵化，阻礙國家社會及大法官釋憲之進步，並有負大法官釋憲責任之使命。釋字第四四五號解釋係於民國八十七年一月二十三日作成，迄今十六年餘，這中間國家社會情勢是否歷經重大變遷？該號解釋之觀點是否不符現今國家社會之所需，而須加以變更？按集遊法係於七十七年一月二十日制定公布，距釋字第四四五號解釋作成時已達十年，此十年間，各地人民舉行室外集會、遊行已風起雲湧，據行政院代表於釋字第四四五號解釋行言詞辯論時陳述，五年來（即言詞辯論前五年）警察機關受理集會遊行申請件數，共計三一、七二五件，不准許者僅一Ｏ八件，約佔千分之三點四（註四）。可知，當時人民舉行室外集會、遊行已甚為普遍，並非釋字第四四五號解釋作成後，室外集會、遊行才變為普遍。且釋字第四四五號解釋當時，社會上對於室外集會、遊行究應採許可制或報備制，亦迭有爭論，尤其學界亦不乏有引外國法制（註五），主張我國應採報備制較符合憲法上保障人民集會遊行權利之意旨。而釋字第四四五號解釋舉行言詞辯論時，聲請人及政府機關代表雙方暨鑑定人，均詳細論述申請許可制與報備制之優劣點供大法官參考，亦足見當時已存在申請許可制與報備制之爭論。該號解釋作成後迄今，雖然人民不斷舉行室外集會、遊行之情形依舊，社會上亦不斷主張我國集會遊行之管制應從申請許可制改為報備制。而在法制上，雖然已成為國內法制一部分（註六）之公民與政治權利國際公約第二十一條規定，亦已明定和平集會之權利應予確認。惟依該條但書規定之反面解釋，如依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者，得限制此種權利之行使。我國現行集遊法之規定正與公民與政治權利國際公約之上開規定相契合。是尚難以現今社會上主張我國室外集會、遊行應改採報備制之聲音較大（註七），或行政院、各政黨、立法委員所提出之集遊法修正草案均已改採報備制，遽謂釋字第四四五號解釋之觀點已屬陳舊，不符國家社會之需要，須加以變更，而改宣告室外集會、遊行採申請許可制為違憲。 四、對違法行為是否採刑罰制裁，立法者對相關立法事實之判斷如合乎事理而具可支持性，司法者應予適度尊重。 如為保護合乎憲法價值之特定重要法益，且施以刑罰有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而刑罰對基本權之限制與其所欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度，亦合乎比例之關係者，並非不得為之。惟對違法行為是否採取刑罰制裁，涉及特定時空下之社會環境、犯罪現象、群眾心理與犯罪理論等諸多因素綜合之考量，而在功能、組織與決定程序之設計上，立法者較有能力體察該等背景因素，將其反映於法律制度中，並因應其變化而適時調整立法方向，是立法者對相關立法事實之判斷與預測如合乎事理而具可支持性，司法者應予適度尊重，此經本院釋字第六四六號解釋闡述甚明。集遊法第二十九條對於集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行，經制止而不遵從之首謀者，課以刑責。該條採刑罰制裁之規定，經釋字第四四五號解釋聲請人及部分鑑定人主張為違憲後，該號解釋已宣告該條對於首謀者科以刑責，為立法自由形成範圍，與憲法第二十三條比例原則之規定尚無牴觸。揆諸其理由，主要係認為，對於首謀者科以刑罰，乃係處罰其一再不遵從解散及制止之命令，如再放任而不予取締，對於他人或公共秩序若發生不可預見之危險，主管機關亦無從適用刑事訴訟法規定為必要之處分，因該條刑責之構成要件，與刑法第一百四十九條等相關刑法規定之構成要件不盡相符。該號解釋所指為避免對於他人或公共秩序發生不可預見之危險，正係維護重要法益，立法者綜合考量各種情況後，認為有採刑罰制裁之必要，實屬其立法裁量之範圍，司法者應予適度尊重。當然，如立法者嗣後再經考量，而改變為不採刑罰制裁，當亦無不可。再參考德國聯邦集會遊行法第二十六條規定，對於公開集會或遊行遭到禁止或經警察解散、中斷而繼續進行者；或露天舉行公開集會或遊行未經報備而進行者，其發起人或負責人處一年以下有期徒刑或罰金，亦採刑罰制。或謂德國集會、遊行因採報備制，對聲請之人民限制較小，故可採刑罰制。惟本席認為既然採報備制與採申請許可制均同樣有遭到禁止或經警察命令解散、中斷而繼續進行，或未經報備（准許）之情形，何以採報備制就可採刑罰制裁，採申請許可制就不可採刑罰制裁，此說法恐怕無法令人信服。本件聲請人主張集遊法第二十九條規定違憲之理由，因尚難認為已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由（法官聲請），或於客觀上已具體敘明究有何違憲之處（人民聲請），故此部分乃不予受理。 【註腳】 註一：此為舊法用語，現行法已修正為「因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者」。 註二：意指緊急性集會、遊行雖不得採許可制，但仍得採報備制；偶發性集會、遊行則除不得採許可制外，亦不得採報備制，但當得採事後追懲制。 註三：從表附資料，亦可知行政院送立法院審查之修正草案，以及各政黨、立法委員所提出之修正草案均改採報備制。 註四：見釋字第四四五號解釋理由書所載行政院之主張。 註五：德國、奧地利均採報備制。 註六：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法於民國九十八年四月二十二日制定公布，同年十二月十日施行。該法第二條規定，兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。 註七：按現今社會上主張應由申請許可制改採報備制之理由，大體上與先前釋字第四四五號解釋聲請人（三位）及主張違憲之鑑定人（二位）所提出之理由大同小異。 |
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