大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 陸、採行報備制同樣能達成集遊法之目的，而又較許可制對集會自由侵害更小，系爭規定有違憲法比例原則。在此範圍內，本院釋字第四四五號解釋應予變更 一、系爭規定違反比例原則 室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持（集會遊行法第一條參照），應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會狀況，妥善規劃公物利用、交通管制，及執法相關人力物力配置，以協助集會、遊行得順利舉行，係國家踐履對集會自由之保護義務所必要，故所追求之目的係屬重要公共利益，且與人民實行集會自由之積極給付請求權契合，自屬合憲。主管機關經由人民向其申請許可，而取得執法必要資訊之手段，確有助於目的之達成，亦與比例原則中之適當性原則無違。惟相同能達成前揭目的之手段，並非以須取得主管機關同意之許可制為唯一手段，立法機關仍應從多種手段中選擇對集會自由侵害較少者為之。縱然集會、遊行參與人數眾多、舉行時間持續較長、所需地點特殊而範圍較廣、方式可能較為激烈，採取事前適時通知主管機關使其知悉毋庸獲其事前同意之報備制，並非不能達成保護集會自由與維持社會秩序之目的。再者，報備制相較於許可制，就行政程序之簡繁、法律效果之寬嚴、行政處分限制與負擔附款之添加、人民與政府合作溝通之對等性，以及對人民舉行集會、遊行內在自由之限制等，皆較符合正當法律程序，對集會自由之侵害皆屬較小。故系爭規定所採取之許可制，並非眾多相同能達到目的之各種手段中對集會自由侵害較小之手段，與目的間不具實質關聯性，有違憲法第二十三條規定之比例原則的必要性原則。又如前述，系爭規定只是許可制的代表性條文，而該項制度既違反「禁止侵害基本權利本質內容」原則，其與立法者所欲維護法益之重要性並未處於合乎比例關係，亦有違憲法比例原則中「狹義比例原則」。 二、本院釋字第四四五號解釋應予變更 釋字第四四五號解釋雖有瑕疵亟待治癒，但多數意見或以「不輕易變更前解釋以維持大法官解釋威信」、「釋字第四四五號解釋以來，情勢並無重大變更」等似是而非的理由，僅願就緊急性、偶發性集會部分予以變更，為德不卒。本院歷來的解釋，固是維繫自由民主憲政秩序與保障人權穩定力量的來源，不容輕易變更。但它的公信與權威，自非植基於「不可變動性」。反之，以憲法闡明應予變更的理由，更有助於建立解釋的權威。此從諸多變更前解釋的例子，即可獲得證明。（註三十九）至於變與不變之間，並非即興式的選擇，而是繫乎憲法理由的闡明。既然已發現過去解釋有憲法上的瑕疵，就猶如在憲政血脈中發現有血塊凝結的癥兆，不善用機會加以清除，終將釀禍。人民在未來幾年內，欲期待違憲審查者，在面臨類似本案的其他艱困案件（hard case）時，會展現抗拒威權的高尚憲法情操，精益求精地作出具前瞻視野與智慧的解釋，恐會失望。（註四十） 三、附論：集會遊行縱屬和平性質，依集遊法第二十九條規定仍得處「首謀者」刑罰，有輕重失衡之虞，應速改弦更張 集遊法第二十九條規定：「集會、遊行經主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀者得處以二年以下有期徒刑或拘役。」該條之解散，繫於第二十五條第一項共四款規定，而該解散事由又與「許可制」之運作緊密結合。主管機關得針對應經許可而未經許可、許可經撤銷或廢止，及利用第八條第一項各款集會、遊行而有違反法令之行為，以及有其他違反法令之行為，予以警告、制止或命令解散。復依第二十五條第二項規定，制止及命令解散尚得強制為之。就以該條第一項第四款「有其他違反法令之行為」為例，若機械性地配合適用集遊法第一條第二項規定：「本法未規定者，適用其他法律之規定。」將可輕易地以環保、衛生、交通、選舉罷免等有關法令，達到架空集遊法的目的。再結合要件規定欠嚴謹的第二十九條，單純不遵從主管機關解散命令之所謂「首謀者」，觸法之可能性極大。換言之，在其因不服從所肇致危害程度尚難估料之時，即有遭課予刑事罰之可能，除有羅織之嫌外，恐會造成集會內在自由之限制。即懼於行使集會自由，甚至以不申請、不報備之流竄、游擊方式因應之，此恐非立法者所願見。且本條與刑罰謙抑思想，刑罰允為最後手段之精神有間，何況集會遊行中可憑藉為「管制」之罪名甚多，（註四十一）刪除第二十九條規定，亦不致形成重大影響，對懼怕公共秩序失控者應可生一定安慰效果才是。 集遊法第二十九條之規定，固係為授權主管機關以公權力遏止及制裁非法所設。惟公權力之授權須相稱於應受干預行為之非法程度，法律即應區分具體情形，明定公權力發動之要件、程序及得採取之手段，而不得就可能區分情狀之不具備許可或僅以違反法令之概括用語為籠統授權。至就違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰，雖屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限，但仍不得違反比例原則（本院釋字第五一七號解釋參照）。故集會、遊行如僅係未報備或報備不完全、違反公物使用管理之規定、未遵守主管機關所添加之附款、逾越禁制區之安全距離，或僅違反個別交通、環保、衛生法令等，或屬尚得透過群眾自律或請求主管機關適度協助而加以排除之個別或輕微事況，並非有集體對人或物實施暴力或煽惑暴力實施之具體事證，仍係和平進行者，皆仍屬憲法應予保障之範圍，法律不得概括授權主管機關在未依具體事證認定集會、遊行有明顯而立即危險之事實狀態，即得採取強制制止、命令解散措施，進而以刑事處罰作為遏止及制裁等確保執行效果之手段。是立法機關並未依應受公權力干預行為之非法程度，依階段而選擇對集會自由侵害較小之手段，集遊法第二十九條規定，自與憲法第二十三條規定之比例原則有違。在此範圍內，本院釋字第四四五號解釋亦應予變更。 至於本件解釋將集遊法第二十五條第一項第一款、第三款、第四款及第二項、第二十九條等原因案件應適用及確定終局判決所適用之法律，以「聲請意旨尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，或於客觀上具體敘明究有何違反憲法之處。以上聲請解釋之部分，與本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九Ｏ號解釋意旨或司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不符」為由，不予受理。本席針對此種「傾倒洗澡水而將嬰兒一併倒掉」的決定，礙難贊同。 |
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