大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 二、以下重重內外限制與管制所布下的天羅地網，執法機關若確實「依法行政」，人民的集會自由極難開展 以下僅就事前抑制有關規定之要者述明，（註三十）並未及於事中、事後之管制規範。 （一）處所使用事前同意原則所衍生之限制 依集遊法第九條第二項之規定，集會處所之使用應先得到處所之所有人或管理人同意，係許可制中之許可制。若所使用之處所係屬私人所有或事實管領，在尊重私有之精神而須經該私人事先同意，應屬當然。若集會遊行處所係由國家、地方自治團體或其法人所有或所支配管理者，使用若未經主管機關同意，將同時產生不許可集會之效果。例如，地方政府依據路權的自治條例而不同意路權之使用，就足以封殺集會遊行，讓法律層級的路權（公共用物之使用）凌駕憲法層次的集會自由。如此一來，其他環保、交通、衛生等行政法令，皆可優先適用於被定性為憲法執行法（Ausfuhrungsgesetz）而接近憲法位階的集遊法。其除矮化集會自由外，尚可成為許可制中「借刀殺人」的有力工具，即以限制公共空間使用，間接達到禁止集會遊行的效果。（註三十一）有鑑於此，有幾位德國著名公法學者專家共同建議，至少室外公共集會使用公共交通空間，無須取得機關許可。（註三十二） （二）禁制區之限制 依集遊法第六條第一項之規定，在如下地區及其周邊範圍，除非經主管機關核准者，不得集會遊行：1.總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸。2.國際機場、港口。3.重要軍事設施地區。4.各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸。若未經許可在禁制區為集會遊行，依集遊法第二十五條，將有遭強制解散之虞。以機關為例，禁制區之規定旨在維繫其運作功能，及其人員不受外在干擾下正常行使職權。惟禁制區往往都是集會遊行者最樂意表達意見的場域，既已以法律預設為不適宜集會之地點，主管機關不予許可的可能性大增，大大影響集會遊行舉辦之意願。（註三十三） 除禁制區規定外，警察職權行使法第六條第一項第六款規定：「警察於公共場所或合法進入之場所，得對於下列各款之人查證其身分：⋯⋯六、行經指定公共場所、路段及管制站者。」再依同條第二項規定：「前項第六款之指定，以防止犯罪，或處理重大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限。其指定應由警察機關主管長官為之。」再適用集遊法第一條第二項規定：「本法未規定者，適用其他法律之規定。」得以「查證身分」為名，在「禁制區」之外，擴大管制空間幾可扼殺集會自由的命脈。 （三）許可處分仍可附負擔或條件之限制 集遊法第十四條規定：「主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制：一、關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項。二、關於防止妨礙政府機關公務之事項。三、關於維持交通秩序或公共衛生之事項。四、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。五、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項。六、關於妨害身分辨識之化裝事項。」依以上滴水不漏的規定，在許可集會遊行後、實際舉行前，尚隨時可化成無數負擔，對申請人所生嚇阻作用如影之隨形。 （四）集遊法第十一條不予許可的規定，集許可制相關規定之大全 集遊法第十一條總計列有六款不予許可之情形，可歸為四類：1.第一款、第五款、第六款是再重述或補充第四條、第六條、第七條、第九條、第十條之規定。2.第二款規定：「有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者。」3.第三款規定：「有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者。」4.第四款規定：「同一時間、處所、路線已有他申請並經許可者。」本條規定除1.屬重複規定，及4.較無問題外，第2.及第3.涉及諸多不確定法律概念，有導致行政恣意擅為之可能。況第十一條並非孤立，尚須與第八條至第十條等規定共同適用，影響範圍甚大，若再慮及集會遊行時負責人尚會被課予許多「權責失衡」的義務，不論集會遊行是否和平，尚須承擔刑罰的風險，若因此放棄申請而逕行集會遊行，亦非不可想像。 三、小結 集遊法第四條之禁止事項、第六條之禁制區限制、第十四條之附負擔、附條件的限制，以及主管機關許可室外集會遊行後，還可因特殊原因或再發現不予許可之原因時（第十五條規定參照）撤銷、廢止許可，在此種事前抑制的綿密網絡下，如果執法機關認真「依法執行」，要能獲得准許之室外集會遊行，恐怕極少，所以才會在「準則許可制」的掩護下，擴大選擇性執法空間，收與放之間缺乏可預見性，破壞法安定性。而系爭規定是所有限制總其成的樞紐，所採手段逾越憲法第二十三條之必要限度，實已甚為明顯。 伍、以我國的民主程度，集遊法應有資格與條件，實施以合作溝通及防止不和平集會為目的之報備制，無須再表裏不一將許可制隱身在「立法自由形成」的保護傘下 本件解釋指出：「室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持（集會遊行法第一條參照），應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。此所以集會遊行法第八條第一項規定，室外之集會、遊行，原則上應向主管機關申請許可，為本院釋字第四四五號解釋所肯認。」此段話正是本席認為扭捏作態而又表裏不一之處。一再強調應以溝通、協調方式協助集會、遊行順利進行，這不正是要以報備制取代許可制的主要理由？另外又弔詭地稱「在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。」既然多數意見竊自肯認許可制是立法者有形成自由的結果，排斥報備制在先，何又同樣以立法自由形成為理由，改口允許報備制？會產生此種表裏不一的兩面討好手法，想必是未誠實從憲法民主觀點認真區分許可制與報備制意涵後的錯亂結果。 一、報備制應以強化合作溝通為目的 集會遊行舉行前之相互溝通，有促成主管機關與集會遊行者對話的功能，契合憲法正當法律程序的理念。德國聯邦憲法法院一九八五年在「布洛克朵夫」（Brokdorf）反核示威遊行憲法訴訟案中，創設所謂「合作原則」（Grundsatzdemonstrationsfreundlicher Kooperation），（註三十四）要求主管機關和集會遊行負責人雙方必須在集會前及早接觸，依誠信原則相互交換資訊以建立信任合作基礎，彼此提供暴力發生可能原因、可能施暴之人員及團體、共同尋求確保集會遊行和平進行的措施，防止惡意滋事份子對集會遊行的騷擾，以減少暴力流血事件。該判決所強調者為，集會遊行之負責人愈能與主管機關溝通合作，愈有可能減少治安機關之干預，尤其是在群眾特性與心理不易掌握的大型示威活動中，就事前防制與孤立暴力行為，以及化解警察與參與集會遊行者之對立，有其獨特功效。 |
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