大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 二、跨國法制之比較，只要是取法乎上，不悖離國情，皆值得贊同 首先，從國際人權規範以觀，「公民與政治權利國際公約」第二十一條規定：「和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」世界人權宣言第二十條第一項規定：「人人有和平集會結社自由之權。」歐洲人權公約第十一條規定：「1.任何人享有和平集會之自由及他人自由結社之權利，包括成立及加入保護其利益之貿易組織。2.除法律明定且須為民主社會所必要，基於國家安全、領土完整性或公共安全之利益，為預防動亂或犯罪，維護健康或道德，或保護他人之權利及自由，不得限制上述權利之行使。對於上述權利之合法限制，本條不排除以國家軍隊、警察及行政之人員執行之。」皆以確保和平集會為規範的核心訴求。 其次，我國集遊法的體例大多仿傚自德國與奧地利集遊法，主要差別是，我國採許可制，而該兩國採報備制，「有體無魂」臨摹致生「畫犬不成反類虎」的結果，使集遊法本應扮演人民「忠犬」的角色，搖身一變有成為「惡虎」之虞，大大降低我國集會自由的保障品質。就德國憲法史言，一八四九年法蘭克福保羅憲法（Paulskirchenverfassung）草案第一百六十一條第八項（註十四）、一九一九年威瑪憲法（Weimarer Reichverfassung）第一百二十三條（註十五）以及一九四九年基本法（Grundgesetz）第八條（註十六），皆高舉確保和平集會自由的大纛。德國國會本於憲法委託精神所制定的聯邦集遊法（Gesetz uberVersammlungen und Aufzuge）第十四條規定：「（1）有意舉辦露天公共集會或遊行者，至遲應於所通告集會遊行時間前48小時，向主管官署報告集會遊行之內容。（2）報備時應指明負責之集會遊行主持人。」（註十七）二ＯＯ六年德國國會修憲，將本屬「聯邦與邦競合立法事項」中之集會自由，改為「邦之立法權限」，（註十八）迄今邦的新立法皆仍採報備制。（註十九）其三，就奧地利法制言，其集會自由有三大憲法位階之法源，即國家基本法（Staatsgrundgesetz）第十二條（註二十）、國會一九一八年十月三十日第三點決議（Ziff. 3 Beschluss ProvNV）（註二十一）及歐洲人權公約第十一條。而一九二三年公布的集會法（Gesetz uber das Versammlungsrecht）第三條規定就室外集會採許可制（Genehmigungsregime），雖經憲法法院（Verfassungsgerichthof）指出有違前揭國會決議之虞後，（註二十二）仍續納入一九五三年集會法中，憲法法院乃正式宣告該條規定違憲，因此於一九六五年遭刪除迄今。（註二十三） 其四，至於法治成就經常與德國、奧地利並列之瑞士，其集會遊行，除偶發性及小型遊行示威（kleinere Umzuge und Kundgebungen）僅須履行報備義務（Meldepflicht）外，其餘尚須踐行同意義務（Bewilligungspflicht），並以命令訂定同意的條件。（註二十四）瑞士是世界上少有能藉創制、複決權較頻繁行使公民投票而遂行直接民主的國家，其公民在多元意見管道暢通而有效的情形下，對集會遊行的依賴不會太深，其若能於執法實務上妥適區分「小型」與「大型」集會，而僅令「大型集會」方須履行許可義務，似亦可滿足相對弱勢者的要求。相較於我國公投法尚在民主學步階段，人民對集會遊行的需求仍殷切，且不分大小集會皆須經許可的情況，實難以比擬。 綜上，作為憲政文明國家一員，於力求內國人權保障與國際接軌的努力進程中，違憲審查的論證與結果，預留且富含對憲政影響的因果密碼與鑰匙。因此，釋憲者必須隨時汲取新知，以前瞻的視野不斷反思，不應過於排斥在比較憲法中採取法乎上的態度，對我國人民的尊嚴言，會有高度正面意義。肆、在集遊法重重限制與附隨之刑罰虎視眈眈下，「許可制」儼然是一整套環環相扣的法律制度，其從事前抑制到事中、事後星羅棋布的森嚴管制，已對集會自由之本質內容（Wesensgehalt）名為限制實為剝奪，自難通過憲法比例原則的檢證。至於系爭規定則是「許可制」中最具象徵意義的代表性規定，其違憲性自不在話下 集會遊行的「許可制」並非行政作用中一項單純的處分、措施或態樣，而是包括程序、執行與制裁環環相扣的制度。若以「禁止侵犯基本權利本質內容」理論，去檢證制度中相關重要的限制規範，已達剝奪集會自由的程度，即其手段對基本權利之限制與立法者所欲維護法益之重要性，並非處於合乎比例的關係，已構成狹義比例原則之違反。至於作為許可制縮影而具代表性的系爭規定，應已無合憲的空間。 一、憲法比例原則與「基本權利本質內容論」 依憲法第二十三條規定之意旨，集會自由並非不可限制（Freiheitsbeschrankung）而是不可剝奪（Freiheitsentziehung），限制與剝奪之分界，可參考德國基本法第十九條第二項規定：「無論任何情形，基本權利之本質內容皆不得被侵犯。」（註二十五）該規定係作為立法者限制基本權利之界限，旨在避免基本人權保障淪為僅具宣示性、流於空轉或內涵遭致掏空，（註二十六）因此又被稱為限制之限制規定（Schranken-Schranken-Bestimmung），若法律內涵有違基本權利本質內容保證（Wesensgehaltsgarantie）之虞時，違憲審查自不得以「立法自由形成」為理由而規避審查之。 關於集會自由本質內容，可從精神及物理兩層面分析。就前者，一般係由國民主權中公民自我決定特質所衍生之溝通基本權（Kommunikationsgrundrecht）出發，結合集會自由與言論自由之民主功能。當許可制相關規範導致主管機關完全宰制精神溝通程序時（geistig-kommunikativer bzw.intellektuell-kommunikativer Prozess），即構成集會自由本質內容之侵害。（註二十七）就物理層面，係從空間分配之觀點切入，若許可制規定肇致主管機關扮演集會遊行空間之分配者，使有意參與集會遊行者無法或相當不易參加，就侵及集會自由之本質內容。（註二十八）若基本權利之行使，事前需要經過他人通盤性、經常性的同意或許可，形成精神上、物理上的事前制約，該項權利「本質上」就不該被定性為「基本」權利，亦不應該再被認為是一項「自由」。至於許可制是否富含剝奪、掏空集會自由的風險，嚴重侵害到具高度憲法民主意義的集會自由之「本質內容」，（註二十九）茲分析如下。 |
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