大法官解釋 釋字第718號 |
---|
公佈日期:2014/03/21 |
解釋爭點 |
集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分,違憲? |
二、報備制與許可制在憲法上的民主意涵大不相同 從限制自由權利制度光譜以觀,由寬至嚴可粗分為事後追究之追懲制、與事前抑制的預防制兩種。若以集會遊行舉辦有關之申報事宜為例,追懲制是指事前不必申請亦無須報備,但活動中有違法情形,得為下令、禁止、解散或懲罰,此制大都僅適用於室內集會或緊急性與偶發性集會。預防制下,集會遊行之發起人則須事先告知主管機關活動之梗概,以便其踐行提供適當集會場所、採取有效保護集會之安全措施的「國家保護義務」。依預防制規範強度與密度又可分許可制與報備制,前者要求室外集會遊行者,原則上應須履行事先經同意或許可之義務,係將集會遊行之行為列屬一般禁止之行為,由主管機關以許可處分為解除禁止。至於報備制,又稱為申報制或登記制,須報備之事項原屬得自由行使而不受禁止之範圍,之所以仍須報備,主要目的是事先讓主管機關知悉而有所準備,除非有明顯事實足認為對公共安全、社會秩序有顯然急迫危害之不和平集會遊行,方有保留預防性禁止(Praventivverbot)之可能性。對同屬預防制的許可制與報備制,須再從以下憲法的民主意義去體認,否則只能停滯在「兩者並無太大差異」的圈套中,也就只能順水推舟地以尊重立法裁量收場。 其一,許可制係「原則禁止,例外同意」(Verbot mitErlaubnisvorbehalt),也就是附許可保留之禁止,表示集會自由須經政府的同意,並非人民本就應享有的「基本」權利。反之,報備制係「原則同意,例外禁止」(Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt),或附禁止保留的許可(Anmeldungmit Verbotsvorbehalt, Verbot mit Anzeigvorbehalt),(註七)表示集會自由本屬於人民,報備只是便於主管機關踐行保護義務。依「例外之解釋應從嚴」之法理,將展現出雲泥有別的迥異風貌。 其次,在許可制支配下的集遊法規範或執行,主管機關與人民間是上下從屬關係,須上命下從,易將人民視為客體、工具,甚至予以敵視或歧視,不會重視集體人格型塑問題。報備制下,主管機關與人民間處於對等溝通合作關係,將人民視為目的,重視人民自治自決及其尊嚴,人民自得展現作為國家主人應有的格局,民主意義下的主僕定位,天差地別。 其三,在許可制支配下的規範面,不必太講求憲法嚴格意義的法律保留、法律明確性、正當法律程序、比例原則或平等原則。反之,報備制的規範,除對等、公開、透明外,以上憲法原則皆是最低門檻要求。縱然許可制與報備制規範採相近的要件,在精神上許可制就引領著行政與司法人員,在適用法律時偏重於社會秩序,忽略集會自由權之保障。況在許可制下,很難釐清請願、宗教、民俗等聚眾活動與集會遊行間之模糊關係,反而製造緊張對立關係,並因不易執行而踐踏集遊法之尊嚴,報備制則可緩解以上關係。 其四,集遊法若採報備制,仍須課予籌辦集會遊行者提供相當資訊之義務,係預防性質而非追懲制。就「蒐集必要資訊」言,許可制與報備制有共同需求,報備制與正當法律程序之關係展現在合作誡命(Kooperationsgebot)。(註八)通知當事人陳述意見、請求當事人協力、提供資訊,並據此作為行政機關與人民合作溝通之基礎,甚至舉行公聽引進專家意見等。反之,許可制下主管機關得片面要求人民提供資訊,未必釋出本身所掌有資訊與決策過程,在資訊不對稱狀況下,極易造成黑箱作業且因不信賴而形成緊張關係。 其五,在法律效果上,未經許可之室外集會遊行即屬違法,制裁處分附隨而至。至於未經報備而舉行的集會遊行,包括緊急性、偶發性,若屬和平集會,雖有可能違反路權、場地使用、禁制區等規定,或發生少數零星暴力之情形,並非當然附隨解散之強制,尚須視集會遊行中發生影響公共安全與秩序情節分別依比例原則,審酌其是否仍在保障範圍之內。德國行政法學者Maurer教授之描敘頗為傳神:「應報備之事,未遭禁止,則為合法。應許可之事,未經許可,則屬非法。」(註九)因違反報備義務的相關制裁,原則上不會重於違反許可義務的制裁。 其六,在法庭審判過程中,許可制下,通常側重由公權力要求集會遊行者,證明其行為是正當;在報備制下,則是人民要求公權力證明其干預集會自由的正當理由。除主管機關與被告間舉證責任分配不同外,不同的制度也會影響法官就集遊法第二十六條有關比例原則之衡量。如今,集遊法許可制的合憲性再次由本件解釋予以「加持」,相信對法官審判心理上,應會有深遠影響。 綜上,報備制相較於許可制,就行政程序之簡繁、法律效果之寬嚴、行政處分限制與負擔附款之添加、人民與政府合作溝通之對等性,以及對人民舉行集會、遊行內在自由之限制等,對集會自由之侵害皆屬較小,其顯現在支配司法審判與行政執法之實質意義非常可觀。縱然,集遊法許可制與報備制規範要件雷同,然因執法心態不同,執法結果亦會大異其趣。因此,空泛主張報備制與許可制「本質上並無不同」者,有粗疏率斷之嫌。 三、緊急性與偶發性集會本質上就無事前申請許可之可能性 集會遊行採許可制,將使無發起人或負責人的所謂「偶發性集會遊行」(Spontanversammlung)之舉行,在理論上成為不可能,事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行,亦難期待取得許可後舉行。該等若係因突發事件中基於公義或權益受損直接反應所採取之集會,是人類最自然、最原始且最需保護之集會自由權,縱於違反規範而有一定作為或不作為,亦難驟認其具有責性,若強課其責,自已逾越當事人義務界限,顯侵及集會自由之本質內容。再就今日資訊科技發達,社群網站普及,彈指之間能集體於公共場域表達意見的需求,沛然莫之能禦,已非許可制所可因應,頂多課予「緊急性集會」之負責人於其所通告集會遊行時間之同時,進行報備。由此可知,本件解釋僅是順水推舟之作而已,此種情況下,執法機關唯有強化機動應變能力,方能兼顧保障人民集會、遊行之自由與維持社會秩序的目的。 |
< 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > |
填單諮詢
最新考試專區