大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 李震山提出、大法官 葉百修加入、大法官 陳春生加入、大法官 陳碧玉加入 本件解釋僅就集會遊行法（下稱集遊法）第八條第一項規定：「室外集會、遊行應向主管機關申請許可」（下稱系爭規定），有關緊急性或偶發性集會、遊行仍須事先申請許可部分，已課予人民事實上難以遵守之義務，連帶與同法第九條第一項但書及第十二條第二項規定，（註一）認為均有違憲法第二十三條規定之比例原則或本院釋字第四四五號解釋之意旨，致侵害憲法第十四條所保障之集會自由而違憲。就集會遊行採許可制是否合憲問題，本件解釋顯係採取鋸箭法，僅鋸除本質上無從事前許可的集會遊行事件，其他部分，則仍基於本院釋字第四四五號解釋認屬「立法自由形成」範圍，並未違憲。結果是將「許可制」的箭頭，仍留存在被前揭解釋稱為「實施民主政治最重要基本人權」的體內，或只能規避一時而根本病未除。對此種避重就輕、治標不治本的違憲審查態度，本席不表贊同，並認為在價值多元的社會，系爭規定並無解釋為合憲的空間，且堅信以我國的民主發展程度，應有資格與條件光明磊落地改採同樣能達成集遊法目的，而又較許可制侵害更小的報備制，既可與國際人權體系接軌，提升我國集會自由水準，又有助法律秩序和平發展，爰提本意見書。 壹、本院釋字第四四五號解釋採美國有關言論自由違憲審查的「雙軌理論」，作為審查我國集遊法採行許可制的合憲性標準，留下一些可議論的反思空間，本件解釋卻將其束之高閣 有關我國集遊法採許可制是否合憲的問題，本院釋字第四四五號解釋最關鍵的一段話為：「集會遊行法第八條第一項規定室外集會、遊行除同條項但書所定各款情形外，應向主管機關申請許可。同法第十一條則規定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予許可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。」長久以來，該段話已被簡化為「許可制合憲」的同義語，並為某些不明就裡的人士奉為圭臬。惟細究之，該段以美國審查言論自由之「雙軌理論」（the two-track theory）或有關基本權利案件審理密度之「雙重基準」（thedouble standard）為前提的文字，隱晦中應可能有兩種迥異的詮釋與解讀空間。其一，集會遊行之時間、地點及方式，本就不涉表現自由之目的或內容，從而與言論自由保障無涉，自得以「立法自由形成」為理由，從寬審查。其二，集會遊行之時間、地點及方式，未必就不涉及表現自由之目的或內容，惟就涉及部分若與言論之內容有關，自非立法權得以自由形成的範圍，就其事前抑制仍應從嚴審查。（註二） 查該號解釋並未就時間、地點、方式之表現是否為「言論不可或缺的要件」、是否具有「表達、溝通意義的行為」，以及是否屬「言論」或「行為」等事項而為進一步審查，反而從論證的內容與結果觀之，似乎是採前開不涉表現自由之目的或內容的第一種看法。但若因此冒然下此定論，恐與事實有未盡相符之處。蓋很顯然地，集會遊行之舉行，時間若選在二月二十八日具哀悼意義的國定紀念日，地點擇於具高度政治與空間象徵意涵的總統府前凱達格蘭大道，方式採取介於和平與強制灰色地帶的「靜坐封鎖」或更激烈的「絕食靜坐」、「臥軌抗爭」，並穿著特定制服或攜帶特別旗幟標語等，在在都與集會遊行訴求之目的與內容產生合理正當且緊密的關聯。若僅以前述「雙軌理論」試圖一網打盡，再籠統地以立法裁量遮掩，以偏概全或掛一漏萬，就在所難免。 人民以集體行動而利用道路、公共空間向政府或社會表達意見，其溝通的面向多元，不會侷限於選舉、參政、主權等政治議題，尚會擴及生存、工作、財產、人格、尊嚴等社、經、文多種議題。前揭解釋過分重視共同意見形成之政治取向模式，固與民主轉型的政權鞏固疑懼而思集權之大環境有互為因果的關係，然以對待大型政治性抗爭為框架與預設的集遊法，強加於相對弱勢團體之聚眾活動上，復以許可制中盤根錯結的限制規定，極易狹化該等人民集體人格發展的意義，許可制及其相關限制規定究否能通過憲法法律保留原則、法律明確性原則、正當法律程序、平等原則以及比例原則之檢驗，大有疑問。就如此高度複雜內涵，就其事前抑制的制度，單靠審查言論自由的標準，難竟其功。既然前揭解釋開宗明義將集會自由定位為「實施民主政治最重要的基本人權」，就採取許可制即應從嚴審查，豈能重重舉起後，又驟然排除「時間、地點、方式之表現」與表現自由之關係而輕輕放下？憲法的言說邏輯及理念已失一貫性，而說服力大減。縱然集會內容與言論無關，該行為之表現未轉變為妨礙他人權利行為前，仍在集會自由保障範圍內。許宗力前大法官指出：「非僅表現的內容與方式而已，表現時間與地點的選擇，也一併受保護，但如方式的展現與地點的選擇已可列入集會的概念範疇，就直接由集會自由所保護，而不再是言論自由了。」（註三）因此，各民主法治國家多以專門法律規範集會自由，除保障最重要的表現自由外，尚及於人格、尊嚴、結社、工作、參政權、請願、訴願及訴訟權等諸多自由與權利。若還是維持言論自由的審查標準，集會自由所涉內容究係言論或非言論、政治性言論或非政治性言論、直接煽動之言論或非直接煽動之言論等不同的分類，將決定不同的審查寬嚴標準，必須一一究明。前揭解釋力有未逮，甚為灼然，留下諸多待補的空間，而本件解釋並無意盡司法定分止爭之責，只好顧左右而言他或盲目捍衛之。從基本權利競合與法益衡量的高度複雜性以觀，若能採比例原則審查之，應不失為可行的方法。 |
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