大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 二、本院釋字第四四五號解釋就集會、遊行之限制，採取「雙軌理論」審查，乃為有效保障集會自由 釋字第四四五號解釋就集會遊行法（81/7/27修正公布）第十一條所定得不許可集會遊行申請之事由，依其為關於「言論內容」之限制，抑或關於「時間、地點及方式」之限制，而採取不同之審查標準。關於前者，前揭解釋明確釋示：「集會遊行法第十一條第一款規定違反同法第四條規定者，為不予許可之要件，乃對『主張共產主義或分裂國土』之言論，使主管機關於許可集會、遊行以前，得就人民政治上之言論而為審查，與憲法保障表現自由之意旨有違」！關於後者，前揭解釋則釋示：（集會遊行法第十一條）「有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸」。亦即，關於集會、遊行之事前限制，如其係以「（言論）內容為基礎」者（content-based regulation）應推定其為違憲；（註十六）至其係與言論內容無直接關聯，而為「時間、地點及方式」之限制者（content-neutralregulation, or “time, place and manner” restrictions），則許立法有裁量之空間。如上「雙軌理論」（two-track theory）一方面乃為貫徹憲法保障言論自由之本旨，禁止對於言論之內容為事前審查；他方面可符合「權力分立」相互制衡、並相互尊重之原則，就有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制，保留予政治部門一定之立法形成空間，堪稱正確之解釋原則。 三、有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制，其審查基準亟待補充 惟，前揭釋字第四四五號解釋之表述方式（「有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項⋯⋯屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸」），易使人誤會關於集會、遊行之「時間、地點及方式」之限制，概屬立法自由形成之範圍，司法機關應推定其為合憲。實則，美國聯邦最高法院對於集會、遊行「時間、地點及方式」之限制多採「中度審查基準」（intermediate scrutiny），亦即，該限制須為追求重要公共利益（important/ significant public interests）之目的，且所採取之（限制）手段與所欲達成之（重要公益）目的間應具有實質關聯（substantial relationship），始能通過審查，而認定為合憲。（註十七）是為積極改正目前實務上之執行偏差，落實憲法保障人民集會自由之本旨，應適度限縮立法自由形成之範圍，本號解釋應併宣示如上審查基準，以補充本院釋字第四四五號解釋之不足。 【註腳】 註一：集會遊行法（91/6/26修正公布）第八條：「室外集會、遊行應向主管機關申請許可。但⋯⋯」。 註二：集會遊行法（91/6/26修正公布）第九條第一項：「室外集會、遊行應由負責人⋯⋯於六日前向主管機關申請許可。但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制：⋯⋯」。 註三：集會遊行法（91/6/26修正公布）第十二條：「室外集會、遊行申請之許可或不許可，主管機關應於收受申請書之日起三日內以書面通知負責人。（第一項）依第九條第一項但書之規定提出申請者，主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內，以書面通知負責人。（第二項）⋯⋯」。 註四：並參見釋字第七一八號解釋理由書第一段（「為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由」）。 註五：參見釋字第七一八號解釋理由書第一段（「憲法第十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見⋯⋯」）。權利之「內在界限」（internal limits），乃相對於「外在界限」（external limits） 而言，旨在探究「某特定情形下，是否存在某一憲法權利」，乃「自動的與本質的」（automatic and inherent）問題，一旦如是界定，便如是適用；逾越權利內在界限者，無權利侵害之可言。各國違憲審查皆先確認「有無憲法權利遭受侵害」（內在界限問題），而後始審究「政府能否適切說明系爭權利之侵害係屬正當」（外在界限問題）。 註六：各國憲法例與國際人權公約多規定「人民有和平集會之自由」，例如美國聯邦憲法增修條文第一條：「國會不得制定有關下列事項的法律：⋯⋯剝奪人民和平集會⋯⋯的權利。」（Congress shall make no law ⋯abridging ⋯ theright of the people peaceably to assemble⋯.）；德國基本法第八條：「所有德國人均有和平及不攜帶武器集會之權利」（Alle Deutschen haben dasRecht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffenzu versammeln.）；公民暨政治權利國際公約第二十一條：「和平集會之權利，應予確認⋯⋯」（The right of peaceful assembly shall be recognized.）；歐洲人權公約第十一條：「人人有和平集會和結社自由的權利⋯⋯」（Everyone has the right to freedom of peaceful assembly⋯.）；OSCE/ODIHR, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly（2010, 2nded.）。 |
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