大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 三、關於信賴保護原則之操作 確認人民對係爭法規之存續「具有信賴利益」之後，接著便是「如何保護信賴利益」的問題。本號解釋之論理於此顯有補強之必要。申言之： 1.信賴保護與法律不溯既往－第一層／概略的利益衡量 本號解釋沿襲本院解釋先例[15]，從嚴解釋「法律不溯既往原則」，認僅指禁止法規之「真正溯及」適用而言，期給予政治部門（立法及行政）最大的立法空間，以因應伴隨政權輪替而來之各種制度變革。 為此，解釋理由書第一段首先作出原則性的釋示：「法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第五二九號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第六Ｏ五號解釋參照）⋯⋯原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴」。理由書第四段進一步指明所謂「不溯既往」乃指法規之「真正溯及」（echte Ruckwirkung）適用而言，謂：「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則」。至「新法規所規範之法律關係具有持續性，且跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第六二Ｏ號解釋參照）」。同段理由書又謂：此種「將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用」；亦即將法規之「非真正溯及」（unechte Ruckwirkung）適用排除於「法律不溯既往原則」之外。本件係爭規定一與二既未追繳相關退休公教人員前已領受之18%優惠存款利息，僅限制原簽訂（兩年一期）之優存契約期滿後得再辦優存之（供保養老給付）金額，自屬「非真正溯及」之情形，不在「法律不溯既往」禁止之列。 惟，所謂「法律不溯既往」僅為「相對」（而非「絕對」之禁止。按解釋理由書第二段之釋示，「授予人民經濟利益之法規預先定有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制」；至於未定有施行期間，而人民對其繼續施行具有信賴利益者，「須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對像應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對像承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損」。上述釋示似以是否涉及（真正）「溯及既往」為準，將對法規之信賴保護約分為兩類（級）：涉及（真正）「溯及既往」者，非有極為重要之公益，不得限制信賴利益；涉及（非真正）「溯及既往」者，則僅需為公益之必要，即得限制信賴利益。 本席以為，如此釋示尚未能闡明信賴保護之真諦乃在於利益衡量—法規變動所欲追求之公益v.人民信賴法規存續之信賴利益。引用法律不溯既往原則，旨在簡化（而非省略）信賴保護原則的第一層利益衡量。換言之，當法規變動不涉（真正）「溯及既往」（而屬不真正「溯及既往」）者，雖可「推定」法規變動所欲追求之公益大於人民信賴法規存續之信賴利益，而允許法規之變動；但如具有信賴利益之人民能舉證其信賴利益大於國家變動法規所欲追求之公益者，仍應例外地禁止法規之變動！前揭釋示應作如是解，始無違信賴保護之原則。否則，難免予人以「雷聲大、雨點小」或「口惠而實不至」的批評－一方面義正嚴詞地確認法規不真正溯及適用時，亦應注意保護信賴利益，他方面卻放任政治部門可幾無限制地變動法規。 2.信賴保護原則與比例原則－第二層／細緻的利益衡量 法規不真正溯及適用而能通過前述第一層概略的利益衡量者，猶應注意採取「適當」之保護措施。關於適當之保護措施，前揭解釋理由書第二段例示：「除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對像承受能力之差異」；理由書第七段亦提示：「相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度」，語雖良善，猶未切中綮要—應諭知有關機關須按信賴利益之高低，進一步區分「跨越新、舊法施行期間之繼續性事實或法律關係」，並採取不同緩衝效果的信賴保護措施。[16]以本件事實為例，雖係爭規定一及二並不適用於兼具退撫新、舊制年資，而選擇一次支領退休金之退休公教人員，但依本號解釋之論理，一次退與月退既同屬繼續性法律關係，則政府並非不得調降（減少）一次退公教人員之公保養老給付優惠存款之額度（本金）！然眾所皆知，兩者之信賴利益強度顯有不同。又，本件解釋雖明言，尚未退休而擬支（含兼）領月退休金之公教人員，對係爭規定一及二亦具有信賴利益。然其信賴利益之強度與支領月退休金之退休公教人員，豈為相同？本件解釋文與解釋理由書雖數度提及，係爭規定並未違反「信賴保護原則與比例原則」，但終未能說明兩者之關係：應按信賴利益之高低，進一步區分跨越新、舊法施行期間之繼續性事實或法律關係，並採取不同緩衝效果的信賴保護措施，始符合比例原則之精神。 |
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