大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 從這個角度來審查，首先要問的就是優惠性存款利息所得減少的原因，是否源於請求權或給付義務的變更，此時政策性補貼的定性當然非常不利於這樣的認定─無法律基礎的給付預期可否認定有請求權或給付義務，自不能無疑。但即使十八趴的優惠利息明文規定於法律，而可認定這裡有依法取得的請求權或發生給付義務，只要新法規施行前已經發生的請求權或給付義務都不在新規定的影響範圍，則新法規仍然符合對未來生效的要求，而無涉不得溯及既往原則的違反。本案系爭規定本身確實並未直接創設具體的請求權或給付義務，創設具體請求權的其實是優惠存款戶與承作存款的台灣銀行訂立的兩年期契約，只是此一契約為間接基於系爭規定而簽訂的公法契約。系爭規定雖未明定其優存期限，惟該要點第五點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」而「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第三條則明確規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種」因此退休公務人員辦理公保養老給付優惠存款時，與受理該項優惠存款機構簽約的期限，依上開規定尚有一年期或二年期二種，只是歷來簽約實務多即以二年期為簽約期限，以避免短期期限屆至須再次簽約的困擾。重要的是，到九十五年優惠存款改革前，已經辦理優惠存款而期限未屆至的受有不利益的退休公務人員，都仍可繼續適用該次改革前已簽約的相關內容至期限屆滿為止。換言之，該次改革的效力並未立即溯及適用於改革前已辦妥優存而期限未屆至的退休公務人員，所有依存款契約已經發生的請求權完全未受影響，當然就沒有違反不得溯及既往原則的問題，其理甚明。 接著需要審查的，就是受到不利者對於授益規範的繼續不變有無值得保護的信賴，這裡除了必須確認信賴的事實外，還需從積極和消極的角度去評價該信賴是否值得保護。消極方面要調查其信賴本身有無可非難之處，積極方面最主要考量的還是時間因素，就授益規範而言，持續給付的時間越久，當然越值得保護。政府如果連續發消費券達一、二十年之久，許多家戶可能都把這筆錢納入預算規劃，就不能再當成少數人的一廂情願。確認有值得保護的信賴後，尚應審查授益規範的變動是否恣意，若非基於某種公共利益的考量，縱使無溯及既往的問題，政府原則上有決定是否變更的裁量空間，但為保護人民的信賴，仍應禁止這樣全無公益考量的變動。上表刻意用情事變更作為變更必要的正當性，是因為授益規範本身必有其政策上的原因，形成政策的社經因素一旦發生重大改變，規範隨之調整即可合理化，如果另有不同以往的公共利益思考，其發生本身也可構成一種情事變更，因此以情事變更作為正當性的審查，似乎更為周延。解釋理由書對於變動授益規範的正當性還進一步要求通過該公益和信賴利益之間的合理權衡（合比例性），比上表的審查內容又更嚴格。最後，如前所述，本院先例一貫還強調信賴保護應通過緩衝措施來落實。本件解釋在這些環節上都有比過去細膩的審查，此處即不復贅。此一退休給付的補貼政策，實際上在八十四年開啟退輔新制時，已經起了根本的變動，其持續不變在公務員群體間形成新的不公平（如具有新舊制年資之退休者，其退休所得還有高於新制後現職人員待遇者），完全不符合退休制度內含合理所得替代率的思維，已不是當初決採補貼政策時所能預見。解釋理由提到的公務員薪資不斷改善，民間利率又大幅調降，反使得繼續補貼對社會其他群體形成新的相對剝削感，同樣非當初決策時所能預見，另外再加上國家財政支出項目和規模都不斷擴增，此類補貼所生的排擠效應越來越引人側目，甚致有導向代際衝突的隱憂，也使持續補貼政策的合理性更顯不足，這些變動加總起來，無疑可以為九十五年的改制提供相當堅強的理由。最後有關緩衝措施的審查，雖認定既非從全有到全無的急遽變動，且在設定退休所得的所得替代率作為優惠存款利息上限時，也已「納入高低職等承受變動能力之差異，暨酌參國際勞工組織」宣示所得替代率的標準，而未違反信賴保護原則及比例原則。不過還是語重心長的指出：「在衡量公教人員退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休公教人員，應通過更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。」此部分諭知實已不能只從信賴保護原則去理解，而點出了本號解釋針對所涉人員為國家公務人員，憲法上應有的特別考量，下面再作簡單的補充。 三、公職退休保障作為補充審查基礎 憲法第十八條規定的人民服公職權，配合考銓制度的完整規定，顯示我國制憲者有意建立現代化、中立而有效能的公務體系，憲法增修條文第六條第一項特別把公務人員退休明訂為考試院掌理事項，正是本件解釋在最後所作闡明的憲法基礎：「公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。」優惠存款利息減少對退休公務員造成衝擊的大小，不能只從數字來看，高低階公務員的退休所得不同，其承受能力必然不同，說到生活條件與尊嚴的底線，如果不在緩衝措施上特別留意而只作形式平等的處理，低階公務員的底線恐怕很快就會衝破，此所以系爭規定在設定退休所得上限，以計算優惠存款範疇時，因為已把高低官職等納入考量，才被認定符合比例。但這裡所做的區別，實際上因為不同職務所得待遇差異甚大，在計算所得上限時高階主管的主管職務加給計入分母的結果，往往使得高階主管退休所得實際的減少反而低於低階公務人員，而隱藏了更大的不公平，所以才有後續的改革。本件解釋就此部分特別諭知應在執行面更加細緻，目的即在體現憲法為人民服公職權提供制度性保障的意旨，特予補充。至於解釋文和理由都在信賴保護以外另加比例原則，實際操作則已把比例原則納入信賴保護的思維，而未獨立進行審查。因此在本席看來，已經有點畫蛇添足的味道，德國憲法法院的實務有時雖也並列二者，似乎並不足訓。 |
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