大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 故係爭規定雖然沒有符合嚴格法律保留原則，其產生僅由職權命令，過去大法官過去作出涉及信賴利益的案件時，雖然多半僅使用內容廣泛的「行政法規」字句，理論上可以包括職權命令在內，但多半具有較為嚴格的法律依據，最低限度者亦有函釋之層次（例如釋字第五二五號、第五二九號等），但亦無妨由此職權命令所創設的權利得具有信賴保護的法律地位[8]。 另一個有利的因素則為優惠存款屬於政策補貼性質、可視為給付行政的一種，依據行政法學界的思想，授予人民利益的制度，無庸實施嚴格的法律保留原則，僅需服膺平等原則或其他憲法原則（例如比例原則）外，即許可實施之。惟在涉及租稅減免優惠案件時，大法官實務囿於租稅法律主義，恆將「租稅減免優惠」視為「稅基的要件」，也因此必須適用嚴格法律保留原則（釋字第五六五號解釋），此種僵硬的見解雖有助於平等原則與法律明確性[9]，卻不無有損給付行政之需要彈性原則！ 優惠存款制度仍然僅由職權命令為基礎，但仍可賦予信賴保護的基礎[10]。本號解釋多數意見雖未就此問題詳加闡述而直接承認之，符合學理的見解。本席特別指出：依據銓敘部增訂係爭規定前，所提出之「公務人員退休所得合理化改革方案」（九十四年十一月十六日），已經明白地提及此問題。在該方案內容「捌」（方案實施前已辦理退休人員）中，已明白指出：「優惠存點要點並無法源基礎，亦無法律授權之依據，僅以行政規則方式訂定，故其雖有立法機關預算作為執行依據，惟其因屬給付行政措施，本部基於主管機關立場自得本於職權，於審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷適時修正其得適用對像、範圍與辦理優惠存款之額度。是以，該優存要點尚不足構成人民信賴之基礎。」 故主管機關這種認定優惠存款要點沒有構成信賴利益，乃基於欠缺法源基礎之見解，顯然未被本號解釋所採。值得特別加以注意！ 二、信賴利益保障的存在與權衡 本號解釋在理由書第一段開宗明義提及：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。」畫龍點睛地提到信賴利益保護原則源於「法律安定性」（Die Rechtssicherheit）原則。此原則保護人民在舊法秩序下所享有的有利地位，將此原則拘束立法者，從而使法律不得溯及既往的原則，僅是「立法原則」，進一步地修正成為「立法界限」，這也是法治國由形式意義轉到實質意義中，法律安定性原則成為法治國概念核心的主要立論。就此而言，德國上世紀中偉大的法哲學家賴特布魯赫（G．Radbruch）所主張的「法律安定性」乃形成實質正義的主要因素，可以顯現出法律安定性的重要性[11] （一）本案屬於「不純粹溯及既往」 為維護法律安定性，任何法規範必須在法律制定公佈後，方產生效力。而規範的對象，其構成要件事實若於法規規範前已然完成，則此既得之利益，包括可以期待獲得者，且有相當信賴事實時，即可認為有應受保障之信賴利益（本號解釋理由書一段）。 既然提及信賴利益的問題，首先必須論及此信賴利益的存在依據，即是否屬於「法律溯及既往」情形？若有法律溯及既往之情形，即有違憲之虞，大法官應宣告無效。誠然，優惠存款制度已行之有年，尤其是係爭規定規範的對象—「兼具新舊年資領取月退休金者」，都已經是係爭規定公佈前已「完成的事實」，係爭規定極容易被認定已回溯地更改了該事實所形成的法律關係，造成新的法律效果，故認為應屬於「法律溯及既往」之案例。本號解釋在解釋理由書第四段中已否認此見解，認為：「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第六二Ｏ號解釋參照）。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對像既存之有利法律地位或可預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則之問題。」 依公法學理論，大法官在此所謂的不許可之「法律溯及既往」，乃是所謂的「純粹溯及既往」，而本案則是「不純粹溯及既往」，乃二元概念下的結論[12]。 所謂「純粹溯及既往」是指立法者將新法規範生效前所創造的法律秩序，事後加以溯及地改變。亦即，將舊法規範已完成的構成要件，以及所產生的法律效果，溯及性地產生更易的結果。最明顯的立法例為：將法規範的生效日期，提前至法律公佈前的特定時段開始。 這是將舊法規範時期已經創設的法律秩序由新法加以更易，對人民的權利有甚大的影響。故除非對人民有利（例如降低人民不利負擔的金額）外，不利人民之純粹溯及，特別是刑法或具有處罰性的規定，則不得實施，此即為「法律溯及既往禁止」。 法律一旦有純粹溯及既往之情形，既然為憲法所不許。惟社會現象萬端，若舊法規範創設的法律秩序殘留嚴重漏洞或違反法治國原則時，自應許可立法者謀求補救，這也被公法學界接受，德國聯邦憲法法院也強調在「極為例外情形」下，可以破例許可，但必須不違反可預見性、填補法律漏洞及具備極為重要的公益等，均要透過立法與釋憲程式嚴格驗證之[13]。 |
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