大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 我還能向誰申訴？誰能替我掙回既得之權利？ 你在老年時還遭到這種欺騙，真是自作自受，倒楣透頂！ 德國文學家．歌德．《浮士德》 本席贊成本號解釋多數意見認定銓敘部九十五年一月十七日增訂發佈退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已廢止）第三點之一第一項至第三項、第七項及第八項以及教育部於九十五年一月二十七日增訂發佈學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（已廢止）第三點之一第一項至第三項、第七項及第八項（下併稱系爭規定）改革退休公教人員養老給付優惠存款的規定，並未有違反信賴保護原則與牴觸憲法之虞。多數意見殫精竭慮在論證係爭規定合憲性時，雖然努力澄清係爭規定並未牴觸法律不得溯及既往原則的疑慮，也再三強調並未侵犯退休公教人員的信賴利益、既存與期待權利。然而，本號解釋將會牽涉甚多退休或在職公教人員的權益[1]，且整個優惠存款制度已有大幅被「污名化」之趨勢，故在憲法理論體繫上，應盡量追求完善，以杜可能來自學術界或社會輿論悠悠之口。 誠然大法官過去對於所謂的信賴利益保護及法律溯及既往等問題，已作出數號解釋，本號解釋是否賡續以往之見解，亦或針對本號解釋原因案件而有突破性建樹？本席認為當趁此機會將本院大法官過去的相關論述，重新整理詳加檢驗，以強化數十萬退休及仍在職公教人員對我國憲政體系之法治國屬性（Die Rechtsstaatlichkeit）認同及本院大法官履行釋憲職責的信賴。 職是之故，爰提協同意見於次，以申論多數意見言所未及、意所未盡之處以及在論理過程中出現的矛盾與盲點。 一、人民何種權利受到侵犯？ 首先要討論之處為本號解釋的標的，到底涉及人民何種權利？若涉及基本人權時，則必須依照嚴格法律保留及比例原則來加以檢驗。觀諸多數意見從頭至尾，只提及「人民既存之有利法律地位或可預期之利益」（解釋理由書第一段）、「授予人民經濟利益」（解釋理由書第二段），涉及本號解釋原因事實的「退休後之優惠存款利息所得顯有降低」（解釋理由書第四段）以及「優惠存款利益」（解釋理由書第五段），字裡行間已經承認了此乃經濟利益，但卻沒有將之明白承認為憲法所保障之財產權，並認定係爭規定將有侵犯公教人員財產權之虞。多數意見僅將此視為「利益」且將之納入信賴利益的一部，而加以檢驗有無保障的價值而已。這種見解似乎誤解了信賴利益是一個獨立於人格存在的權利及否認公教人員作為人民的一環，亦受公法財產權保障之權利。 （一）應視為公法財產權保障之範圍 多數意見似乎認為公教人員支領的優惠存款利息，並非憲法第十五條財產權保障之範疇，從而不在本號解釋中提及之。其實大法官對於這種具有財產權特徵的「公法權利」，是否列入財產權保障之範疇，態度始終十分曖昧不清。 例如在廣被傳頌釋字第一百八十七號解釋，於打破舊有特別權力關係理論的拘束時，大法官對於公務人員薪俸及服務年資，雖然涉及退休金，仍然不願名正言順指出公務人員財產權受到侵害，該號解釋委婉地認為：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。其向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程式上非不得依法提起訴願或行政訴訟。」只承認請領退休金是法律創設的權利，亦即人民服公職後所衍生之權利，並非源於憲法第十五條的財產權。同時，該號解釋認定此權利受到侵犯時，應當享有憲法所保障之訴訟權，可行使訴訟救濟的權利，否認在舊有特別權力關係下不許可提起行政救濟之合憲性。就後者而言，若承認影響公務人員請領退休金之權利，已構成侵犯憲法保障之財產權時，亦可援引憲法財產權保障具有的「個別性保障」特徵（Die Individualgarantie），讓受侵犯人民享有充分的法律救濟之途徑[2]。 大法官這種將公務人員退休金排除在憲法財產權極為周延保障範圍外，而將之降低為自服公職權利所衍生之權利，更完整的敘述是在釋字第六五八號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身份保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六○五號解釋參照）。」 釋字第六五八號解釋可喜之處，將國家對於公務人員退休金、俸給等保障，不純粹視為國家的恩惠，而是國家的義務，從而不允許立法裁量有太大之寬鬆度，課予立法者必須隨時立法修法維持退休公務人員享有人性尊嚴與生存權的義務，這屬於「有拘束力」的憲法委託條款，而非僅具宣示效力的方針條款。 故國家必須合理照顧退休公務人員的生活，退休金及相關福利的給付，即屬國家照顧義務之一環。除非明白承認國家照顧義務應當提升為「制度性保障」，否則摒棄了援引憲法位階之財產權保障之依據，將無從確保退休公務人員能得自國家充分與合理的照顧[3]。本號解釋在解釋理由書第七段中雖提及公教人員退休制度乃在保障公教人員之生活條件，俾使其於在職時，得以無後顧之憂，而戮力從公。此見解極為正確，可惜未能明言將之納入憲法制度性保障之層次，良機已失，至為可惜。 因此，公教人員的退休金及其他相關的給付，都可列入財產權的範圍之內。本號解釋多數意見可惜未能在此開創新的理論格局也。 |
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